对建立国防动员应急储备基金的几点思考

宁夏回族自治区国防动员委员会综合办公室 王送军 杨光强

对建立国防动员应急储备基金的几点思考

宁夏回族自治区国防动员委员会综合办公室 王送军 杨光强

综观近几场局部战争和国内恐怖袭击、大规模灾害等非传统安全事件，危机预警时间短、损害大、处置费用高、持续时间长，单靠政府财政难以满足突然剧增的资金需求，而平时建立国防动员应急储备基金，既符合平战结合原则，又能满足处置危机的需要，也可以缓解和弥补财政不足。为此，各级应站在国家安全与发展的战略高度，着眼应对信息化条件下局部战争和非传统安全威胁的需要，加大应急储备基金建设力度，提高国家和军队有效应对多种安全威胁的能力。

一、建立国防动员应急储备基金的必要性

建立国防动员应急储备基金，是战时应对信息化条件下局部战争的现实需要。从近几场局部战争看，由于军事技术发展呈几何级数增长，导致战争准备费用不断攀升，战争持续投入明显增加。如英阿马岛之战打了45天，双方消耗近50亿美元；海湾战争仅打了42天，却消耗了650亿美元，平均每天消耗15.4亿美元；伊拉克战争20多万驻伊美军即使按兵不动，一个月的维持经费也要超过50亿美元，等等。如此巨大的战争资源消耗，单靠政府或依托一省或数省进行动员，必然给动员区造成巨大压力，甚至难以完成动员任务。因此，各级应站在国家安全的战略高度，建立国防动员应急储备基金，以保证在短时间内巨额资金需求，减缓战时供给短缺，减轻战时财政负担，保持经济发展活力。

建立国防动员应急储备基金，是急时遂行非战争军事任务的重要保证。近年来，我国部队和民兵预备役人员在遂行应急救援任务中，专用物资和器材购置、指挥通信、装备维修、燃油、交通运输乃至日常补给经费需求较大，所需经费都是由各单位临时筹措，依靠部队可动用的“家底”经费进行自我保障。在这种情况下，如果经费保障不能及时到位，就会给救援任务的完成造成一定影响。因此，各级应树立“军地一体”的大财务观念，建立国防动员应急储备基金，及时筹集足额经费，满足部队和民兵预备役人员遂行非战争军事任务的经费需求。

建立国防动员应急储备基金，是平时加强国防动员重点领域建设的重要保障。对于国防动员准备和实施所需经费，世界各国主要通过财政拨款、设立建设基金、实行减免税收等优惠政策，以及给予经济补偿等政策措施予以保障，所需资金由各级政府依法分担。比如，美国采取“造船差额补贴”办法，补贴金额约占商船造价的35%；英国贯彻国防要求的所需资金由国家预算分配解决。我国应借鉴外国的经验，建立国防动员应急储备基金，对在人民武装动员、经济动员、人民防空、交通战备、装备动员、信息动员等重点领域建设中贯彻国防要求、推动军民融合深度发展、搞好平战结合的单位和个人，适当给予资金补贴，以鼓励国有和大中型民营企业自觉承担国防动员任务，支持国防动员建设。

二、建立国防动员应急储备基金的基本考虑

建立政府为主、社会参与的国防动员应急储备基金保障体系。根据国家《预算法》规定：地方“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%～3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支”。目前，这笔预备费要与年度财政预算一同安排，并实行流量式管理，不能单独结转到下一年度。况且，此笔预备费只能应对规模不大、等级不高的突发事件，若遇到像汶川特大地震那样的突发事件就难以满足了。为此，各级应采取政府拨款为主、企业融资和社会捐赠为辅的保障渠道，国家、省、市、县四级政府可分别考虑建立100亿、1亿、0.5亿和0.1亿元人民币的启动资金规模，每年分别注入10亿、0.1亿、0.05亿和0.01亿元人民币，并将每年的节余结转到下一年度，逐年累计滚存，通过在年度之间进行调度和平衡增大储量，以充分发挥国防动员应急储备金的“蓄水池”功能，最大限度地满足战争和非战争突发事件对国家和地方财政资金的需要。

建立军地结合、平战兼容的国防动员应急储备基金预案体系。按照应战应急要求，国家及地方有关部门要对原来单纯考虑军事斗争准备需要的财政金融动员预案予以调整和修改，整合为国防动员应急储备基金，逐步建立起军地结合、平战兼容的国防动员应急储备基金预案体系，以满足应急需要。各级财政、国防动员部门要准确把握周边安全形势和预测可能发生的自然灾害，本着满足时间紧、供给频率高、申请额度大的经费需求，修改完善各类应战应急储备基金启动预案，制定好紧急状态下的财经执行法规，保证能够快速高效地动员金融剩余，在短时间内达成动员意图。

建立科学合理、统筹使用的国防动员应急储备基金管理体系。各级国防动员应急储备基金必须专款专用、专人专账管理，实行科学规范的监管使用。要开设资金账户。按照专款专用、专项账户管理的原则，在各级财政开设“国防动员应急储备基金”专户，专门用于存储应急储备基金，由各级财政部门和国动委综合办公室共同监管。要规范使用程序。启用应急储备基金应遵循“统筹考虑、合理安排、突出重点、保障急需”的原则，按照使用单位提需求、基金管理部门搞协调、政府部门抓落实的程序，一级一级审批落实。要落实检查监督。建立报告、检查和监督等制度，每年将应急储备基金使用情况书面向本级主要领导进行一次专题报告，采取经费使用职能部门内部监管，审计、纪检监察部门外部监管相结合的方式，互通监管信息，形成监管合力，及时发现和处理储备金管理使用中的违法违规问题。

三、建立国防动员应急储备基金需要把握的几个问题

搞好顶层设计。建立国防动员应急储备基金是一项复杂的系统工程，必须强调顶层设计的统揽作用，从宏观上确立国防动员应急储备基金储备的目标、范围、规模和标准。国家和战区国动委要从军事斗争准备出发，预测可能发生的突发事件，对国防动员应急储备基金进行整体筹划，分析动员保障任务和规模。各省（区、市）、市（地、州）、县（市、区）国动委要在地方党委、政府的统一领导下，与地方经济计划、财政部门共同研究制定落实国防动员应急储备基金的具体措施，将国防动员应急储备基金纳入地方财政预算予以储备。

加强统筹协调。科学合理建立国防动员应急储备基金，迫切需要资源的统筹使用和力量的统一调用。要实现力量的最佳结合。充分发挥国动委组织领导作用，把军地主要领导力量“统”起来，把各职能部门“管”起来，确保应急储备基金建立落到实处。要实现资源的最佳整合。各级政府、国动委和军事机关相关部门要加强沟通联系，把有限的部分剩余财力投入国防动员应急储备基金，保证地方资源与应战应急需要的最佳整合。要实现利益的最佳融合。各级可采取社会集资、租赁预支、利用外资和吸收民营资金等形式拓宽资金渠道，吸纳更多的社会资金融入国防动员应急储备基金，吸纳更多的国有民营企业参与国防动员建设。

完善法规制度。建立国防动员应急储备基金涉及政府、军队、社会多方，利益关系复杂、筹措建立困难，只有理顺关系、坚持制度，才能实现平稳、健康、有序发展。要强化依法行政意识。国家是国防动员所需经费的保障主体，国防动员经费应按照事权划分的原则，分别列入中央和地方财政预算。要强化法规保障意识。根据《国防动员法》《突发事件应对法》和《预算法》等有关规定，制定出台《国防动员应急储备基金管理使用条例》及其相关措施办法等，对国防动员应急储备基金动用的目的、原则、储备规模、启动条件、动用方式、资金来源渠道和使用范围等作出具体规范，保证国防动员准备与实施的有序高效。