论深入推进军民融合式发展的战略途径

张军果

(国防大学马克思主义教研部,北京100091)

论深入推进军民融合式发展的战略途径

张军果

(国防大学马克思主义教研部,北京100091)

推进军民融合式发展是新时期我国发展中的大战略,也是需要做好的一篇大文章。针对当前我国在军民融合式发展中存在的突出矛盾和问题,提出未来推进的战略途径是转变观念、深化改革、健全平台、搞好统筹。

深入推进;军民融合式发展;战略途径

十八大报告强调指出：“坚持走中国特色军民融合式发展路子。”[1]这是我们党着眼中国特色社会主义建设总体布局,从国家安全与发展有机统一的高度所做出的重大战略部署。习主席在十二届人大一次会议解放军代表团全体会议上的讲话中也强调,要“进一步做好军民融合式发展这篇大文章”,由此可见推进军民融合式发展的极端重要性。但究竟该如何深入推进?关键是要结合当前我国在军民融合式发展中存在的矛盾和问题,切实在转变观念、深化改革、健全平台、搞好统筹上做大文章。

1 以转变观念为前提,牢固树立大国防观

观念决定行动。观念上的错位,必然影响行动的决心与效果。深入推进军民融合式发展,更需把牢固树立大国防观作为前提条件。具体来讲,必须牢固树立如下3种观念：

第一,牢固树立“国防和军队的长城观”。国防和军队现代化建设,既关乎国防和军队发展利益,又关乎地方各级政府和全国人民发展利益。作为国防和军队现代化建设必由之路的军民融合式发展,既需要国防部门和军队的推动,更需要地方各级政府和全国人民的支持。

第二,牢固树立“现代人民战争观”。国防和军队现代化建设,既要依靠军队,又要依靠人民。作为国防和军队现代化必由之路的军民融合式发展,既需要军队的努力,也需要借助人民的力量。以军民融合式发展的方式推进国防和军队现代化,是现代人民战争的必然要求[2]34,军队要顺应时代,积极作为。

第三,牢固树立“现代国防安全观”[3]。随着人类活动范围的不断拓展,国防安全的内涵和外延也在不断丰富和拓展[4]。与之相伴,国防和军队现代化建设的内涵和外延也在丰富和拓展,从而使国防建设和经济建设之间的界限日趋模糊,国防建设和经济建设的互促作用日趋明显[5]。因而,国防、军队和地方各部门均应顺应时势,齐心协力推进军民融合。

总的来讲,地方树立大国防观,就要牢固树立“人民国防人民建”的思维理念,大力支持推动军民融合式发展,积极为国防和军队建设做贡献;军队树立大国防观,就必须牢固树立“现代人民战争”的思维理念,切实团结人民、依靠人民、服务人民,善于借助人民的力量加快国防和军队建设。为了现代国防安全,军地必须携手,合力推进军民融合式发展。

2 以深化改革为动力,充分发挥“两只手”的作用

动力决定效率。军民融合式发展之路能否健康推进,关键取决于其内在动力是否强劲。这需要通过深化有关促进军民融合式发展的体制机制改革来实现。

2.1 改革目标：国家主导作用与市场机制作用有机结合

十八大报告关于“全面深化经济体制改革”中指出,“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,必须更加尊重市场规律,更好发挥政府作用。”[6]21在发展社会主义市场经济的今天,推进军民融合式发展,自然要与社会主义市场经济大环境相契合,与经济体制改革的步调相一致,同样也必须正确处理军民融合式发展中政府与市场之间的关系。具体来讲,就是要充分发挥国家的主导作用和市场机制的驱动作用。

国家主导机制和市场驱动机制,是推进军民融合式发展不可或缺的“两只手”。国家主导机制在资源配置中的优势在于其战略性、宏观性、强制性、公益性,市场机制在资源配置中的优势在于其普遍性、灵活性和私益性[7],二者在军民融合式发展中应当实现优势互补。其前提是,必须科学界定二者的作用边界。

国家主导机制的作用点在于：搞好军民融合的战略规划,制定促进军民融合的相关政策法规[6]43,搞好军方和地方各部门之间的协调沟通,规范市场秩序、培育市场环境,为市场机制发挥作用扫清障碍。市场机制的作用点在于：以市场各主体对自身利益最大化的追逐为动力,以利率、税率、汇率、价格等经济杠杆为手段,以政策法规为保障,以公开透明、公平公正、消除壁垒、充分开放为条件,驱使有限的社会资源在军用和民用2大领域实现优化配置。

为充分发挥市场机制在军民融合的要素资源配置上的基础性作用,国家必须在完善相关市场法规,规范市场秩序,打破市场垄断,建立统一、开放、竞争、有序的军民融合的市场体系上做大文章。

为充分发挥市场的驱动作用,使军民融合式发展获得不竭动力,必须将有利于全局利益的融合发展,转化为各部门、各单位的利益驱动,这就需要找到全局利益与局部利益的契合点,并以此为基础建立和完善相关体制机制和政策法规,以防止和化解各种“上有政策、下有对策”的潜规则。借此通过上下联动的利益驱动机制推进军民融合式发展。

为充分发挥国家主导作用,必须建立健全推进军民融合的组织机构,明确军队机关和政府各部门在军民融合式发展中的职能定位及其相互关系。

2.2 改革重点：健全完善5大体系军民融合式发展的体制机制

结合我国军民融合式发展实际,深入推进军民融合式发展,重点在健全完善如下5大体系军民融合式发展的体制机制上做文章：

第一,健全完善武器装备科研生产体系军民融合式发展的体制机制。要以深化国防科技工业体制和装备采购制度改革为抓手,以消除军转民和民参军的双向进入障碍为重点,加快构建有利于军民2大产业、2个市场、2种技术和2种管理的统筹协调、有机融合、良性互动的体制机制。

第二,健全完善军队人才培养体系军民融合式发展的体制机制。近期重点完善4项机制：一是探索实行更具弹性的国防生培养模式;二是进一步完善大学生士兵选拔提干机制;三是完善从社会引进高层次人才的政策机制;四是进一步健全军队转业干部和退伍士兵的安置机制。

第三,健全完善军队保障体系军民融合式发展的体制机制。按照有利于履行军事职能、有利于提高保障质量、有利于提高军事经济效益、有利于平稳过渡衔接的要求,加大改革力度,拓展改革范围,完善配套政策,搞好军地衔接、平战衔接;通过改革,进一步压缩军队保障摊子,妥善解决军队职工分流安置,使军队生活保障社会化、通用物资储备社会化和装备维修社会化取得实质性进展。为此,要建立高层领导机构,建立军地协调顺畅的工作机制,建立健全军队保障社会化人员分流机制,建立健全军队保障社会化经费保障机制。

第四,健全完善国防动员体系军民融合式发展的体制机制。关键是要建立健全国防动员系统与国家应急管理系统兼容发展的机制。应从国防动员体系建设特点规律和内在要求出发,按照“军队提需求、国动委搞协调、政府抓落实”的基本工作格局,积极推进国防动员体系与国家应急管理体系的融合。为此,要完善决策领导机制,完善经费投入和政策补偿机制,完善工作考核评估机制。

第五,健全完善国防基础设施和关键领域军民融合式发展的体制机制。随着国家利益由传统领域进一步向海洋、太空、网络电磁空间等多维领域拓展,我军的职能使命也随之拓展,客观上要求军民融合式发展向更为宽广的领域延伸,实现重大基础设施、海洋、空天、信息等关键领域的军民深度融合。为此,要建立国防需求提出与落实工作的集中统管机制,健全军地双方密切配合的工作协调机制,健全保障国防需求落实的配套激励约束机制。

2.3 改革关键：打破既有利益格局的束缚

中央关于推进军民融合式发展思路已经提出很多年了,但从目前的进展来看,之所以不理想,根源在于改革进入深水区、攻坚期。在深水区,要触及既得利益集团的深层利益;要攻坚,意味着改革者要有壮士断腕的决心和意志。改革能否取得实质性进展,关键要看能否打破既得利益格局的束缚。

3 以健全平台为支撑,加快完善“三大体系”

推进军民融合式发展,关键要靠军民联动,而这种联动必须建立在相应的平台之上。总的来看,这一支撑平台应由支撑军民融合式发展的3大体系构成,即战略规划体系、法规标准体系、信息沟通体系。其中,战略规划体系是引领,法规标准体系是保障,信息沟通体系是纽带。

3.1 战略规划体系

军民融合式发展,事关国家安全和发展全局,必须有一套健全完善的战略规划体系,它将引领军民融合的发展走向,需要军地高层密切协作完成。

在我国,强化军民融合式发展的战略规划体系建设显得尤为重要。因为,与国外尤其是发达国家相比,我国军民融合式发展从历史渊源、发展动因、技术基础、体制与法规环境、微观主体活力、国际合作格局上看均有很大的差异性。总体上看,我们应当采取“强力推进型”发展模式,即要制定和实施比发达国家更加坚强有力的战略规划,借此提升战略执行力和政策推动力。

为加强顶层设计,构建战略规划体系,必须明确军民融合式发展战略规划的制定重点,即全面加强军地发展规划的衔接与切实贯彻中央提出的“八个纳入”,采取科学的军民融合式发展战略规划的制定方式,这种战略规划在时间上可考虑分3个层次进行,概括为“十年一统筹,五年一规划,一年一结合”的系统性滚动式战略规划模式。尤其值得注意的是,必须强化以军事需求为牵引的军民融合式发展战略规划的制定机制。应针对当前军民融合发展中军事需求不够明确、不够系统的问题,强化总参战略规划部融合军事需求的管理职能,统一负责全军各大单位、各部门有关军民融合建设需求的申报、汇总、评估、论证和协调事宜。总需求生成后,统一报国务院、中央军委批准,纳入国家经济社会发展规划计划体系,交由政府有关综合性部门负责总体衔接、综合平衡和统筹协调,并分解到政府相关职能部门负责落实。各个专业领域的融合发展问题,由国务院有关部门与总部职能部门进行具体协调。同时,应就增强交通、能源、水利等基础设施战时抗攻击能力等问题,从项目规划、立项审批、验收评估等基本环节入手,提出反映军队在项目设计、技术标准、安全防护等方面的需求。

3.2 法规标准体系

法规标准体系是促进军民融合式发展顺利推进的重要保障。由于军民融合式发展涉及军地多方关系,需要引导、约束和规范各相关主体的行为。今后加强军民融合式发展的法规体系建设,重点要做好2件事：一是出台军民融合急需的新法律法规。要加快研究论证出台管总的《军民融合促进法》以及各专项立法。二是修改清理不适应军民融合的政策法规。要加快修改完善《中华人民共和国私营企业暂行条例》《中华人民共和国合伙企业法》《中华人民共和国个人独资企业法》中不利于民营单位进入武器装备科研生产领域的条款,为民营单位进入提供法律上的保障;在《国防法》《兵役法》《高等教育法》《国防教育法》等法规和规范中增加依托培养工作的有关条款,明确依托培养工作的有关要求;对国家已经出台的一些法律法规,比如《合同法》《能源法》《国防交通条例》等,结合军队保障社会化工作实践的需要,进行必要的补充完善。在《国防动员法》中,修改完善有关促进国防动员与国家应急动员相融合的条款。

军民标准的有机统一是实现军民融合的重要条件,只有当军用和民用技术标准实现了有机衔接,才能最大限度地降低军民转换的经济成本和时间成本,而这2大成本对现代战争来讲至关重要,因为它决定着战时国民经济动员的速度与效率。为构建军民通用标准体系,需要国家标准委员会和军队标准委员会加强协调,根据既要贯彻国防安全的要求,又不对企业的正常建设和日后的运行与经营造成太大影响的原则,在充分考虑当前政府和企业的经济承受能力和技术水平的状况下,对现有国家标准和军用标准进行修订和完善。总的来讲,军用标准要尽可能向国家标准靠拢,使国家标准最大程度覆盖军用标准,以增强国家标准的通用性、先进性。具体而言,凡是国家标准已经规范、能够满足国防建设需要的,不再另行制定军用标准;凡是国家标准已经规范、能够部分满足国防建设需要的,军用标准要尽量吸纳相关内容,使二者有机衔接,形成结构优化、军民兼容、标准一致的标准体系。

3.3 信息沟通体系

军用和民用资源的信息沟通,决定着军民融合的质量和效率。搭建军民融合的信息沟通体系,需要做的工作很多,但主要有4项：第一,健全完善军民融合的信息共享的体制机制。要设立军地双方进行信息互换的主管部门,并制定相关信息的协商沟通机制。第二,构建军队对民用资源的需求信息库和现有军用资源可供向民用转化的信息库。这需要中央军委领导军队主管部门通过详细调查核实来完成。可以数字地图的方式呈现,将相关的武器装备、军队人才等人力、物力、财力、技术、重要信息等资源数量与质量的时空分布勾画出来,并能实现动态更新。第三,构建地方可供军用的要素资源信息库以及民用领域对军用资源的需求信息库。这需要国务院领导相关政府部门通过周密的调查统计核实绘制而成,同样可以数字地图的形式呈现,将地方可供军用的人力、物力、财力、技术、重要信息等资源数量与质量的时空分布勾画出来,并能实现动态更新。第四,构建军地双方信息沟通的软硬件平台。在硬件上,要有电脑等客户终端设备以及网线、卫星等信息传输设备。在软件上,要有军地信息互通的特殊协议、防火墙技术、安全保密技术以及相关的信息传输、信息处理、信息转换、信息保护、信息存储技术。

4 以搞好统筹为重点,正确处理“四种关系”

推进军民融合是一项非常复杂的系统工程,为确保军民融合式发展战略健康可持续推进,还必须正确看待和处理如下4大关系。

1)统筹经济效益与国防效益之间的关系,坚守军民融合的目的。推进军民融合式发展,一个很重要的目的,就是要不断提升战略资源的经济效益和国防效益,那么,这2种效益之间的关系又该如何处理?从国际经验看,国防和军队现代化建设融入经济社会发展体系,首先应该侧重于国防安全考虑。如果这种融入有利于国防安全,则实现融入;如果不利于国防安全,则不会为了单纯提高经济效益而考虑融入。因为,发展与安全两翼对于任何一个欲求发展的主要大国都非常重要,但安全关乎生存权,因此,融入式发展在制度设计上不能只追求经济效益,更不能妨碍国防安全,而应该有助于国防安全目标的更好实现。从当前我国面临的安全形势看,提升国防安全实力,显得尤为迫切,在此背景下推进军民融合,自然应当把国防安全效益放在首位。当然,既然强调军民融合式发展是双向融合,就要考虑兼顾经济效益。只是这种兼顾是在确保安全效益的前提下的兼顾,而并非在确保经济效益的前提下,兼顾安全。

2)统筹通用领域的共享性与特殊领域的专用性之间的关系,划清军民融合的边界。推进军民融合,并非不加选择的一刀切式融入,而是要依据国防建设不同领域的特点选择相对不同的方式推进。从各国实践经验看,世界主要国家尽管都强调国防与军队建设融入经济社会发展体系,但对于哪些领域、哪些项目可以实现“融入”,而哪些领域、哪些项目不能“融入”,都有明确的规定[8]。这也告诉我们,在强调融入式发展的同时,必须从有利于国防安全的角度出发,针对不同领域、不同部门和不同项目,采取不同的办法,而不是“一刀切”地强行推进“融入”。具体而言：对于那些具有共享性特点的国防资源,要通过最大限度的军民融合,使一份资源能够发挥2种效益;而对于具有明显专用性的国防资源,则要切实搞好保密工作,使其更好地为国防建设服务;但对那些既具有一定专用性,又具有一定程度的共享性的资源,既不能以军民融合为理由,不加保护地与民间共享,也不能以专用性为理由,完全对外封闭,而是要通过制定相关的法规、制度,并在技术层面建好军民共享的“防火墙”,以实现该种资源的有限共享。总之,在推进军民融合过程中,处理共享性与专用性之间的关系,其原则是：既不能以推进军民融合为理由,否定在某些领域国防资源的专用性,进而导致失泄密问题;也不能以保密为理由,使那些本可以军民共享的资源搞自我封闭垄断,使军民2种资源难以实现双向流动,进而既影响国防现代化进程,又影响国民经济现代化进程。为此,必须明确界定国防和军队现代化建设融入经济社会发展体系的合理边界。

3)统筹领导人的推动与体制机制的驱动之间的关系,做足军民融合的推力。东方文化的特点是非常注重领导人的作用。而从我国的发展历史看,领导人的确在特殊时期起着关键性的推动作用,甚至是决定性的作用,从某种意义上讲,这也是东方文化的优势所在。但东方文化也极易导致集权制成为一种普遍的制度安排、人治大于法治成为普遍现象。因此,如何扬长避短,既发挥领导人的作用,又发挥制度的作用,是东方文化要解决的核心问题。在推进军民融合式发展过程中,同样要处理好领导人的推动作用与体制机制保障作用之间的关系。其原则是：凡是现有制度能够发挥作用的地方,就要让制度发挥作用;凡是现有制度不能很好发挥作用的地方,就需要借助领导人的影响力大力推动。但在这里,领导人的作用一方面在于让军民融合的工作先动起来,另一方面在于根据制度驱动中面临的困难,推动各有关部门加快建立健全相关军民融合的体制机制。换言之,虽然从近期看,要充分发挥各级各部门领导者对军民融合的推动作用,但从长远看,必须建立健全促进军民融合的体制机制。

4)统筹地方作用与军队作用之间的关系,夯实军民融合的主体。推进军民融合,需要军地双方的合力推动。但要使军地双方形成合力,就必须正确处理二者之间的相互关系。其中的关键是,找准军队和地方政府在军民融合式发展中的角色定位。对军队来说,在军民融合问题上要起到需求牵引与推动作用。对地方各级政府而言,则要积极与军队协作配合,认真抓好各项融合工作的贯彻落实。与此同时,军队和地方政府还要联合制定军民融合式发展的战略规划、政策法规;联合构建军民通用标准体系、军地资源信息共享的软硬件体系;联合检查督导军民融合相关事宜的落实情况。总的来看,在军民融合式发展问题上,军队要更加积极主动[2]34-35。因为,军民融合式发展作为我军现代化建设的有效途径,军队是动力之源。但是,军队要发挥积极作用还面临诸多难题,特别是面临着军队体制机制改革的难题。改革就必然要触动国防和军队现有的既得利益格局,由此必将产生集体性利益调整的矛盾和冲突,从而产生改革的阻力。

改革尽管会阻力重重,但我们必须坚决推进。因为,军民融合式发展是决定中国军队能否拿到新军事革命入场券的关键,改革是决定当代中国军队前途命运的关键抉择。为此,我们要扭住“能打仗、打胜仗”这个强军之要,从国家安全和发展利益全局的高度出发,克服种种私利和局部利益的束缚,通过大刀阔斧的改革,为军民融合式发展的深入推进扫清障碍。

References)

[1]本书编写组.中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社,2012：40.

[2]本书编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社,2013.

[3]张军果,杨大志.美国货币金融霸权与中国的战略应对[M].北京：中国金融出版社,2013：1-4.

[4]杨斌.软战争：美国经济军事霸权挑战中国[M].北京：经济管理出版社,2001：164-174.

[5]张军果.经济运行中的货币均衡研究[M].北京：中国金融出版社,2010：251-258.

[6]本书编写组.十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社,2012.

[7]张军果.宏观经济运行研究：理论与案例[M].北京：中国财政经济出版社,2010：175-177.

[8]全国人大财经委员会.军民融合发展战略研究[M].北京：中国财政经济出版社,2010：85.

(编辑：李江涛)

Analysis on the Strategic Way to Thoroughly Boost the Civil-military lntegration Development

ZHANG Junguo

(Department of the Maximum Teaching and Research,National Defence University,Beijing 100091,China)

To boost the civil-military integration development is the great development strategic and the hard mission in our new period.According to the highlighted contradiction and problems in this area presently,the strategic way to boost civil-military integration development is to change the sense,deepen the reform,perfect the terrace,and make proper all kinds of relations.

thoroughly boost;civil-military integration development;strategic way

E 25

2095-3828(2014)04-0033-05

ADOI10.3783/j.issn.2095-3828.2014.04.008

2013-07-03

张军果(1968-),男,教授.主要研究方向：国防经济发展战略.Zhangjunguo99@163.com.