治理理论视域下的我国海上搜救管理体制创新

黄志球

(武汉大学 政治与公共管理学院， 武汉 430072)

治理理论视域下的我国海上搜救管理体制创新

黄志球

(武汉大学 政治与公共管理学院， 武汉 430072)

为应对我国海上搜救管理体制在组织结构、权责关系、管理机制、制度体系等方面存在的亟待解决的问题，引入治理理论。该理论是一种新兴的公共管理范式,为现代公共管理提供了一种新的认识图式和组织框架，其核心思想在于多元主体对公共事务的共同参与,对我国海上搜救管理体制的创新具有借鉴意义。提出整合政府和社会的力量，实现由传统的一元管理到多元治理的转变，以更好地应对日益复杂化的海上突发事件。

水路运输;海上搜救；管理体制；多元治理

海上搜救是政府协调一切力量，为海上遇险的各类人员提供搜寻与救助的公益性事业。[1]根据萨缪尔森[2]在《公共支出的纯理论》中对公共物品的界定，海上搜救从产品的消费属性角度讲，是一种典型的公共物品。海上搜救水平的高低，一定程度上反映国家的公共管理和公共服务能力。海上搜救管理体制具有根本性、全局性、稳定性和长期性等特点，在海上搜救工作中发挥着重要的基础性作用。

我国是海运大国，90%以上的对外贸易依靠海运完成，海上搜救有着举足轻重的地位。随着海运经济持续发展、海上活动日益增多，海上搜救工作的重要性、复杂性和艰巨性显著提高，传统的政府一元管理模式已不再适应形势发展的需要，必须整合市场主体和社会力量，实现政府、市场和社会的多元治理。以政府与社会对公共生活共同治理为本质特征的治理理论是一种全新的理论分析框架，对我国海上搜救管理体制的创新有参考和借鉴价值。

1 治理理论

1.1治理理论产生的背景

20世纪90年代以来，西方学术界兴起了一种新的公共管理理论范式——治理理论。该理论之所以被西方的政治学家和管理学家提出，是因为他们在对政府和市场的长期信赖中，逐渐认识到在社会资源的配置中既存在市场的失效，也存在国家的失效。市场在限制垄断、提供公共产品、约束个人极端自私行为、克服生产的随意性和盲目性等方面存在局限性，单纯依靠市场手段无法实现社会资源的最佳配置以及“帕累托最优”。同样，仅仅依靠国家的计划和命令等，也无法达到资源配置的最优化，最终无法促进和保障公民的政治利益与经济利益。[3]治理理论在综合两种手段的基础上，加入了非政府部门，这样治理理论事实上是在对政府与市场、政府与社会、政府与公民这3对基本关系的反思中产生的，是关于政府、市场、非政府部门共同治理国家和社会的一种理论。[4]该理论被看作是一种“治道变革”，即统治方式的变革，其本身就是社会发展和环境变化的结果，是对传统的韦伯官僚制的替代，意味着新公共行政或新公共管理的诞生。[5]正如罗茨[6]所认为的“治理标志着政府管理的含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式”。

1.2治理理论的基本内涵

目前，“治理”一词被赋予了新的含义，不同学者有不同的理解。在各种关于“治理”的定义中，全球治理委员会(The Commission on Global Governance)[7]给出的定义最具代表性和权威性。其在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》(Our Global Neighborhood)研究报告中将“治理”界定为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。其是使互相冲突(或不同)的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。因此，“治理”的基本含义是在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需要，其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[3]从政治学的角度看，治理理论强调的是一种多元、民主、合作、非意识形态化的公共行政。[8]

通过上述分析可以看到，治理理论打破了传统上的公共与私人、国家与市场的两分法，模糊了国家与市场、政府与社会间的分界线，在管理的主体、方法、职能等各方面都作了扩展。治理理论是对作为传统公共管理的公共行政理论进行反思和批判，并对新公共管理理论和新公共服务理论的合理内核进行整合的结果，其核心观点[9]包括：

1) 治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。

2) 公共管理的责任边界具有相当的模糊性。

3) 多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。

4) 治理是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理。

5) 政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”的角色。

1.3治理理论的重要启示

治理理论作为一种新兴的公共管理范式，已在一些国家和地区的治理变革过程中发挥重要的指导作用，表现出了强大的生命力。诚然，该理论是西方学者为应对其自身问题提出的理论框架，与治理的实施主体所在环境的实际情况紧密联系，这意味着任何国家都不能照搬治理理论的观点和别国的政策主张。尽管如此，治理理论对于中国行政改革创新而言依然具有借鉴意义，至少其提供了可利用的学术资源和理论武器。正如我国学者所言，治理理论作为一种分析框架，对于研究、总结和展示我国改革开放以来政治发展的成就极为有用。[10]当前我国行政改革创新主要是围绕如何实现政府职能转变以建设公共服务型政府这一核心问题展开的，其根本目的在于实现国家与公民、政府与非政府、公共机构与私人机构的合作，治理理论可为此提供思考和解决问题的重要线索和方法。

2 我国海上搜救管理体制的现状和存在的问题

2.1我国海上搜救管理体制的现状

海上搜救管理体制是为了对海上突发事件实施有效应急反应而进行的机构设置、职权划分，以及为保证海上搜救顺利进行而确定的制度、准则和机制的总称。我国海上搜救管理体制发轫于文革后期,随着改革开放不断深入，为满足经济体制转轨的需要，在党和政府的统一领导下，进行了多次改革，不断发展变化。从总体上看，以2003年救捞体制改革为节点，我国海上搜救管理体制经历了2个历史阶段:救捞体制改革以前，受长期计划经济体制的影响，我国海上搜救实行高度集中的管理体制;救捞体制改革以后，基本建立起适应社会主义市场经济发展要求的海上搜救管理体制。目前，我国海上搜救管理体制形成了国家海上搜救部际联席会议统一领导，中国海上搜救中心负责组织与协调，海事、救捞等专业救助力量、部际联席会议各成员单位以及社会各方面力量共同参与的新格局。[1]

近年来，我国海上搜救工作发展较快，在应急救援中取得了显著成绩，为我国港口航运和国际贸易乃至整个经济社会发展做出了突出贡献，彰显了中国负责任大国的形象。“十一五”期间，全国各级海上搜救中心共组织、协调搜救行动9 447次，组织、协调各类船艇35 275艘次、飞机1 212架次；在我国搜救责任区范围内成功搜救102 547名遇险人员，搜救成功率达96.3%，平均每天成功救助56人。我国海上搜救的能力和水平已跨入国际先进行列。[11]这足以说明，我国海上搜救管理体制总体上是好的，是适应我国经济社会发展要求的。

2.2我国海上搜救管理体制存在的问题

尽管自2003年以后我国海上搜救管理体制已逐渐具有治理体制的基本框架，但其在很大程度上未能摆脱传统的、根深蒂固的政府一元管理模式的影响，还存在许多亟待解决的问题。这些问题归根到底源自于以政府为中心的传统管理理念、价值取向和公共服务提供方式，主要包括以下几点。

2.2.1各参与主体共享权力、共担责任的组织结构尚未形成

经过多年的积极探索，我国海上搜救管理体制已打破政府为唯一行为主体的格局，初步建立了政府主导、企业协同、社会参与的组织体系，但相对于数量众多、占据绝对主导地位的政府部门，来自企业和社会的力量明显不足，所发挥的作用也相当有限，甚至仅仅充当配角，只具有象征性意义。

(1) 尽管认识到海上搜救工作应当广泛吸纳市场主体参与，但事实上有关市场主体并不能够按照自己的意愿自主参与，纵使受邀参与进去，也并不完全具备平等的参与主体身份，充其量处于一种高度依赖于政府政治动员的被动配合的状态；

(2) 来自民间的志愿服务机构培育不足，仅有的一些志愿服务机构从宣传、招募到成立，几乎都由政府主导；志愿服务机构成立以后，大多数既没有建立必要的组织机构，也没有制定适当的组织章程，人员的管理、培训和演练也大多由政府组织，行政色彩十分浓厚，自我组织程度较低。

2.2.2各参与主体各司其职、协同合作的权责关系还不明确

我国现行的海上搜救管理体制尽管规定了各参与主体的权力、责任和义务，强调了参与主体之间的协同与配合，但相关规定并不明确，更缺乏可操作性。目前，在诸多参与主体中，除了作为水上交通安全行政主管机关的海事部门在海上突发事件应急反应中的权力和责任相对清晰外，其他参与主体的权力与责任一般都比较模糊。各主体之间的权力关系也并不对等，相比较而言，海事部门由于具有层级化、结构化、专业化的组织体系和法律授予的合法强制权力，具备一定的动员组织能力，但对其他参与主体强调更多的是服从指挥和接受命令，以致其对海上应急反应行动的参与和投入在很大程度上决定于自己的政治责任感和社会使命感。另外，在政府部门内部，根据事故等级实行了分级管理，赋予了不同层级相应的权力，但对于非政府力量，不论是市场主体还是社会组织,都没有进行适当的授权，使得他们在应急反应行动过程中事无巨细、无一例外都要向政府部门(特别是海事部门)请示、报告，不能临机决断、自行处置。这不仅影响了他们的参与热情和积极性，也限制了其专业特长等优势的发挥。

2.2.3以信任、服务、合作为特征的管理机制远未建立

受传统的行政手段和政治动员模式影响，不论是对海上突发事件应急反应的行动个案还是应急反应体系本身，都还缺乏科学的制度安排作为组织动员的有效支撑。很多时候仍把海上突发事件的应急反应当作一种非常态的偶然事件，将海上搜救工作简单地等同于突发事件发生后的仓促应对，或仅仅是对突发事件的处理。对参与主体也缺乏适当的激励约束，仅有的激励约束主要表现在精神层面和声誉方面，这样一种激励约束方式的效用往往不如物质层面来得直接、强烈、有效，因此对各参与主体的驱动和制约显得十分乏力，一旦应急反应行动与自身职责或利益发生冲突，参与主体难以保证服从调遣或安排，常常敷衍了事甚至抗命不从。

2.2.4正式和非正式制度参与的制度体系有待加强

目前还没有建立与海上搜救工作可持续发展相适应的系统化、结构化、科学化的制度体系，如组织、动员、培训、评估、考核等方面的制度；对已颁布实施的制度的执行情况也缺乏强有力的检查，存在重制度制定、轻制度执行的问题。每次海上突发事件发生后，在组织开展应急反应行动的同时，虽然也比较注意利用现代化手段、采取多种方式加强新闻报道和舆论引导，但都只是突发型、应急式、碎片化的，无法达到对参与主体和社会公众进行有普遍影响、能够形成共同价值理念的宣传教育的目的。

3 创新我国海上搜救管理体制的对策

在现代化进程中，生产力指数式增长，使得危险和潜在威胁的释放达到了一个前所未有的程度。[12]随着我国海洋强国战略加快实施，海洋经济对国民经济发展的贡献率日益提高，发生海上突发事件的风险也大幅度增加，海上搜救已成为国家应急管理工作的重要组成部分。面对新的形势和任务，我国作为国际海事组织的A类理事国和世界航运大国，要认真学习借鉴发达国家海上搜救的成功经验，加大海上搜救管理体制的改革创新力度。其主要价值取向在于,在发挥政府主导作用的同时，重新审视和调整政府与市场、政府与社会、政府内部的各种关系，更广泛、更有效地将市场主体和民间力量引入进来，使他们和政府共同承担海上搜救的责任。

3.1继续优化组织结构

海上搜救工作的高度复杂性和参与主体的日益多元化，给各参与主体之间的合作带来了新的问题和挑战。由于制度背景与西方存在差异，在我国的治理结构中，必须以政府为主导，通过政府的力量来塑造市场和社会。[13]因此，要在国家海上搜救部际联席会议制度框架下，通过设计一系列的合作制度，推动各种形式的政府部门内部、政府和非政府、不同区域之间的合作。

1) 政府职能部门和非政府力量要制定合作协议，打破彼此间的阻隔与边界，塑造一个相互依赖、互相协作的极具包容性和参与性的网络系统，达到整合相互独立的各个组织和各方面力量、谋求公共利益最大化的目的。

2) 通过完善“一案三制”(即应急预案与应急体制、机制、法制)，进一步细化各主体参与和协作的方式，确保各主体持续有序地参与，发挥各参与主体的优势，实现功能的有效互补，减少海上突发事件应急反应的缝隙和空白。

3.2着力健全权责体系

按照政府主导、企业协同、社会参与的原则，确认各参与主体参与海上搜救工作的主体地位，明确各方参与海上搜救的权力、责任和权利、义务，确保其拥有平等的法律地位，尤其要对各参与主体在海上搜救中的参与程度、参与方式和参与责任等作出明确、具体、详细的规定，使非政府主体参与海上搜救应急反应的权力得到重视和尊重，避免政府部门习惯性地进行行政干预和操纵。在保证政府部门在海上搜救工作中的主导地位的前提下，对企业、志愿组织等参与主体适当授权，激发和调动他们参与海上搜救的积极性。

3.3积极完善激励约束机制

各参与主体由于自身的“理性经济人”本性，在参与海上突发事件应急反应时,可能存在不愿参与或利用参与机会谋取私利的不良倾向。因此，必须建立和完善激励约束机制，避免这2种行为发生。

1) 对于前者，可采用物质奖励和精神激励并用的方法，如给参与海上搜救的人员提供意外保险，对参与海上搜救的组织和人员给予补偿或奖励，对海上搜救有功人员进行褒扬等；还可以吸收非政府的代表参与海上突发事件应急决策，使其更好地理解政府部门的意图，更有效地配合政府部门的行动。

2) 对于后者，应当建立健全约束机制，防止各参与主体产生违背公共利益的自利行为。一方面，非政府部门通过参与监督和制约政府部门的不法行为，有效防止“政府失灵”；另一方面，政府部门通过对企业、志愿组织等非政府力量进行监管，促进非政府力量加强自我管理、自我监督、自我发展，以解决“市场失灵”、“志愿失灵”的问题。另外，还要充分发挥新闻媒体和群众监督的功能，共同打击侵害公共利益的行为。

3.4大力培育志愿服务机构

志愿服务机构既拥有灵活多样的组织结构，又具有专业、技术和人才优势，在发生海上突发事件时，能够迅速反应，提供多领域、多层次、多样化的救援，因而具有不可替代的作用。

1) 要通过广泛宣传志愿文化，积极挖掘志愿服务的先进典型，引导社会公众正确理解志愿精神，形成良好的参与氛围，促使更多的志愿服务机构投身到海上搜救工作中来。

2) 明确志愿服务机构在海上突发事件应急反应行动中的活动边界，从制度层面保证其合法性、自主性和独立性，提升其社会公信度和参与海上搜救的积极性；在保证质量的前提下，适当降低志愿服务机构的准入门槛，并通过注入资金和免费的人员培训，提高志愿服务机构的管理水平与运作能力。

3.5努力推进机制制度建设

多元主体的共同参与需要共同认可的行为框架和机制制度保障，以规范各行为主体的自主行为。因此，海上搜救管理体制的有效运行依赖于机制、制度和规则的有效设置与供给。要建立和完善包括组织、动员、培训、评估、考核等内容的文件化、系统化、结构化、全覆盖、可操作的机制、制度和规则体系，使各参与主体之间(尤其是非政府主体对政府部门)的行为能够作出稳定的预期，以更好地反应、协作。

4 结 语

治理理论在价值取向和治理机制方面纠正了以往公共管理存在的市场失效和国家失效问题，有助于政府、市场、社会在公共管理和公务服务中更好地进行角色定位，形成多元主体共同参与公共事务的治理方式。这对当前推进我国治理体系和治理能力现代化大有裨益。

改革开放以来，随着经济社会的转型，我国海上搜救管理体制在党和政府的统一领导下，不断作出适应性调整，正由一元管理向多元治理转变。然而,受到传统的政府管理理念和管理方式的影响，这种转变还远远没有到位，政府、市场、社会多元主体共同参与的海上搜救格局还没有真正形成。海上突发事件的多发性、广泛性和后果的严重性，迫切需要多元主体的共同参与和应对。因此，要从我国国情出发，有选择性地借鉴治理理论的合理成分，加快推进我国海上搜救管理体制的创新。

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http：//www.zgjtb.com/content/2011-01/25/content_182823.htm.

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InnovationofManagementofMaritimeSearchandRescueinChinafromPerspectiveofGovernanceTheory

HUANGZhiqiu

(School of Political Science and Public Administration, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

The theory of governance is introduced to improve the management system of maritime search and rescue in China. The theory of governance is useful in innovation of the management system because, as a new public administration model, it provides a new perspective to the management as well as the framework for the modern public administration. The core idea of the governance theory, the co-participation of multi-subjects in public affairs is suggested in innovation of maritime search and rescue management system in China. It is proposed to integrate the government with social forces and transform the unitary management into multi-governance to cope with the growing complexity of maritime events.

waterway transportation; maritime search and rescue; management system; multi-governance

2014-05-12

黄志球(1972—)，男，广东阳江人，博士生，研究方向为比较公共行政管理。E-mail:272119956@qq.com

1000-4653(2014)03-0072-04

U676.8+1

A