推进体制改革要减少行政层次

赵振华

目前，我国从中央到地方实行的是五级政府制。从世界各个国家的情况来看，一般实行的是四级政府制。研究表明，行政层次过多成为制约生产力发展的障碍之一。要想充分发挥生产关系对生产力、上层建筑对经济基础的促进作用，就必须相应地减少行政层次。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置，积极稳妥实施大部门制。优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”，为未来我国政府机构改革指明了方向，这就是横向实行大部门制，纵向减少行政层次。减少行政层次，就意味着要减少一级政府，那么究竟减少哪一级政府，减少之后需要什么样的配套改革显然是需要精心设计。

从我国的实际情况来看，减少地级市政府必然成为可行的选择。改革开放之后我国实行地级市管理县的制度，应该说是有其积极的一面，但随着经济和社会的发展，地级市对县域经济的制约作用也愈益突出和明显。要从根本上解决这一问题，必须釜底抽薪，取消地级市。《决定》明确指出有条件的地方要探索推进省直管县（市）的体制。如果条件成熟，每一个省都直接管理县，显然就意味着要弱化地级市的功能，甚至取消地级市。其实，问题到此还远未结束，还需要进一步思考的是，取消地级市政府后面临的问题。

目前我国小的省区下辖几十个县区，比较容易管理，而大的省区下辖100多个甚至接近200个县区，显然管理幅度过大，特别是在市场经济条件下，管理难度大大增加。如何破解这一难题，可供选择的思路有以下3个方面。

一是扩省，即将目前我国大陆的31个省市或自治区扩展至40个乃至50个，把大省大区划分为小省小区，这样每个省区管理的县区数量就可以大大减少。从世界其他国家的行政区划来看，总的来看，省或州的管辖范围总体上要比我国小得多。美国国土面积与我国差不多，但是有50个州和一个华盛顿特区。当然各个国家情况不同，我们不能照搬别国经验，但对于我国深化行政机构改革有积极的意义。

二是扩直辖市，即将大的省区的一些城市设置为直辖市，从原有的省区中分离出部分县区，原有的大的省区管理的县自然也减少了。

三是减少县或县级市的数量。目前，我国现有县的设置是适应于农耕时代的，管理幅度相对较小。也有人总结过去设置县的管理范围就是按照“县官骑马坐轿一天就到”原则来设置县的行政区划。而今，交通和通信工具已经极为便捷，以前一天的路程，现在开汽车半个小时可能就到了，以前传递信息需要很长时间，现在有了电话特别是互联网，瞬间就可以完成。因此适当扩大县域面积，将小县扩展成大县无论是从减少行政成本的角度还是管理的角度都是利大于弊的选择。当然，无论扩省、扩直辖市还是扩县本身不是目的，目的在于进一步优化行政区域设置，转变政府职能，建立与社会主义市场经济相适应的政府机构，打造高效廉洁政府，充分释放经济活力。endprint