公私合作 城镇化投融资的新模式

贾康

改革开放以来，特别是进入新世纪以来，我国的城镇化发展蓬勃强劲，城镇化率以每年约一个百分点的速度增长，官方统计数值已由改革开放初期的不到20%，达到当下的超过51%。显然，目前我国的城市化水平正处于快速发展阶段，并将可能持续较快提升数十年。

从国际经验看，此阶段的一个突出特征就是需要大量的资金投入，我国也正面临着这样的问题需要解决，仅依靠政府的财政收入远远不够。合理解决这个阶段的资金投入问题，是保持城镇化健康发展的客观要求和必备条件。

在解决城镇化过程中资金投入的问题上，国际实践证明较为理想的模式应是公私合作伙伴关系（即PPP，为Public Private Parternership的缩写）的模式。而公私合作在我国一些项目上已经有应用，并且有着广阔的发展前景。

公私合作在城镇化进程中的应用我们也可以分为以下三个方面。

一是基础设施方面。城镇化进程中基础设施建设需要资金数量最大，客观地需要政府采用多种途径为其融资，重点应采用公私合作的方式。就基础设施而言，选择公私合作管理模式应根据基础设施的不同形态来确定：盘活已有基础设施。政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作，由政府向民营企业发放特许经营权证，由民营企业进行经营管理。民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费；扩建和改造现有基础设施。政府可以通过租赁-建设-经营（RBO）、购买-建设-经营（PBO）、外围建设等形式与民营企业合作。政府向民营企业发放特许经营权证，由民营企业对原有的基础设施进行升级改造，并对升级改造后的基础设施经营管理。经营者按特许权合约规定向使用者收费，并向政府交纳一定的特许费；新建基础设施。政府可以采用建设-转让-经营（BTO）、建设-经营-转让（BOT）、建设-拥有-经营（BOO）等形式与民营企业合作。这三种合作形式主要目的都是为新建基础设施融入民间资本，同时提高资金的使用效率和提高基础设施的建设质量。

二是公用事业方面。公用事业领域采用公私合作模式与基础设施领域有十分类似之处，因为按照一种广义理解，公共基础设施项目和公用事业项目两个概念可以合而为一。特别是在污水处理、自来水、煤气、电力和热力供应等方面，采用公私合作伙伴机制的项目，一般可通过使用者付费和政府补贴相结合的方式使投资者能够收回投资并在较长时期得到合理的、稳定的投资回报。

三是公共服务方面。由于政府提供公共服务的传统模式会产生提供不足与低效，所以有必要引入私人提供。我国在教育、卫生、养老等领域都已出现私人提供公共服务的案例，同时由于公共服务的公共性，也必然离不开政府的筹划与支持，私人提供只是政府提供不足的补充，但是这种补充现阶段总体而言比较有限，潜力远未充分发挥。为最大限度满足人们对公共服务的需求，更为理想的模式是通过公私合作模式下的适用机制来提供。

公私合作伙伴管理模式在我国未来城镇化进程中将会发挥越来越重要的作用，未来社会的发展也会越来越多地依赖公私合作管理模式为社会提供公共产品和公共服务。endprint