中国需要什么样的城镇化战略？

张茉楠

国际城镇化发展规律表明，当人均GDP达到3000美元、城镇化率超过50%时，就到了城镇化加速发展的时期。从人均GDP看，2012年国家统计局公布的中国人均GDP为38354元人民币，按照当年汇率6.2855计算，2012年中国人均GDP达到6102美元，城镇化率达到了52.57%，远低于发达国家同样人均GDP水平时期的城镇化率，具备了加快推进新型城镇化的客观基础和条件。

然而，回顾中国30多年来的城镇化过程，支撑中国城镇化进程的主要是工业化。而工业化之所以能如此迅猛地推进，一是靠中国大量廉价劳动力的优势，二是靠政府主导的大规模固定资产投资，但这两个要素在未来都会发生较大的变化，中国城镇化战略到底还要靠什么动力实现持续发展？

主要国家发展经验

联合国发布的报告显示，2010年全球城镇化率首次超过50%，这标志着一个世界城镇化时代已经来临。城镇化的作用根本不在于扩大内需，而在于通过城镇化的规模经济效应，以及城市的分工协作带来要素集聚效率的提高。从资源集聚、产业分工以及效率提升的角度看，世界主要国家城镇化进程的经验教训值得中国借鉴和反思。

1.产业集群（城市群）推动美国高水平城镇化。美国是世界上城镇化发展水平最高的国家之一，85%以上的人口住在城镇。据美国人口调查局的数据，美国30万人口以上的大城市有13个，20万人口以上的城市有78个，10万至20万人口的城市有131个，3万至10万的有878个，数千至3万的小城市（镇） 超过3.5万个。

上世纪70年代以来，在工业化和城镇化的同步推动下，美国在空间布局上逐步形成了以产业集聚为中心的十大城市群，例如波士华（Bos-Wash）城市群（支柱产业为金融、传媒、生物科技产业）；“北美五大湖城市群”（支柱产业为制造、运输、商业房地产、零售）；夏兰大（Char-lanta）城市群（支柱产业为金融、生物技术、电信制造）等。

2.日本实施产业政策主导下的城镇化战略。日本土地资源有限，实施政府主导下的高度集中的城镇化发展战略。日本推进城镇化的过程中，依托大城市发展的趋势十分明显。1950年至2010年，日本城镇化率由53.4%上升到90.5%，50万以上特大城市人口占城市人口占比从25.7% 上升到42.2%，其中，特大城市带动大都市圈发展的驱动效果显著。在1950至1970年，日本城镇化率由50%上升到70%的阶段，东京、大阪和名古屋三大都市圈人口占总人口比重从30%提高到了47%。

除了通过产业政策推动工业化发展并进而推动城镇化进程之外，日本政府对城镇化的干预主要通过国土资源的合理规划，走集中型城镇化模式，节约土地资源利用。日本战后成立了国土厅，并从1960年开始先后制定了5次全国综合开发计划，不断调整国家产业布局和基础设施建设安排，大力发展轨道交通和公共交通，促进城镇化在一定区域内的快速发展。

在日本的工业化和城镇化同步推进的过程中，中小企业的快速发展也发挥了重要作用。上世纪50至70年代，日本中小企业数量从大约30万增长到50多万，吸纳就业人员超过300万至500万，增长超过一倍。

3.拉美国家缺乏产业支撑导致“过度城镇化”。拉美国家普遍有超前城镇化的倾向。二战前，拉美国家的工业化率和城镇化率普遍较低，大多在20%以下。二战后，工业化率变化不大，但城市率快速发展，农村人口在短时间内以爆炸性速度进入城市。到2010年城镇化率高达79.6%，仅次于北美的80.7%，位居世界第二，远高于欧洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亚洲的39.8%和非洲的37.9%。

但是，在较高城镇化水平的背后，随着农业劳动生产率下降和城乡差距不断加大，人口膨胀造成大量农村贫困人口涌向城市求生，导致大量的城市失业人口，形成了典型的城市二元结构问题，引发严重的社会问题，经济发展落入“中等收入陷阱”。

造成这一局面的主要原因，一方面是工业化落后于城镇化，两者缺乏协调发展。多数拉美国家长期实行进口替代的工业化战略，放弃了比较优势，城市发展与国内经济的联系较弱，导致工业化发展不足。拉美国家的工业化平均水平目前只有30%左右，工业吸纳劳动力的能力十分有限，劳动生产率提升缓慢，大量进城农民无法在工业中就业，而只能进入低端的餐饮、批发零售、家政等简单的生活服务业，附加值低，无力在结构和质量上持续发展以支撑城镇化。与此同时，大量农村人口涌入城市但没有相应就业，形成城市中的贫民窟，导致“过度城镇化”。

中国城镇化的困境

中国正处于城镇化快速推进时期，从2001- 2012年，城镇化率由37.66%提高到52.57%，平均每年提高1.24个百分点，远高于1978-2000年年均提高0.86个百分点的水平，更高于改革开放之前年均提高0.28个百分点的水平。可以说，中国仅用30多年时间就达到英国200年、美国100年和日本50年才能实现的城镇化水平，然而与发达国家城镇化进程相比，中国的城镇化存在着许多困扰与困境：

1.产业结构效益和城镇化效率 “双低效”。当前中国产业结构方面的问题主要不是各层次产业之间比例的高低，而是由产业的发展方式粗放和发展质量低下引发的相关问题。产业发展方式粗放主要表现为高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效率等方面，这些问题在各产业部门中都有不同程度的反映，而尤以重化工业部门更突出。

与此同时，中国城镇化模式也同样存在粗放问题，集中表现为土地城镇化远快于人口城镇化，“圈地”、“造城”等现象相当普遍。2000-2010年，城镇建成区面积扩张64.45%，而城镇人口仅增长45.9%，城市规模扩张明显大于城镇人口集聚；2011年全国城镇化率达到51.27%，而城镇户籍人口占总人口比例只有35%。

事实上，产业结构效益与城镇化效率的“双低效”紧密相关。产业经济效益低减少了城镇财政收入和居民收入，使城镇建设资金来源受到很大约束，直接造成城镇基础设施、公共服务设施等方面的“欠账”，进而降低了产业发展对城镇建设的支撑作用，城镇化效率也因此难以提高；同时，城镇化效率低又反过来加大了产业发展成本，影响其产业经济效益，使城镇政府经济负担加重，对产业合理布局也造成了巨大阻碍。

2. “半城镇化”社会代价过高。“半城镇化”指的是2亿多进城的农民工实现了职业转换、地域转移，但没有实现身份的转变，“半城镇化”严重影响了城镇化质量，城镇化发展潜力受到削弱。国务院发展研究中心课题组的一份调研报告显示，一个典型的农民工（包括相应的抚养人口） 市民化所需的公共支出成本共约8万元。其中，远期的养老保险补贴平均约为3.5万元，住房和义务教育等一次性成本约为2.4万元。然而，当前“人口红利”已经呈现出日益衰减的趋势，“半城镇化”导致的过高社会代价甚至超出了农村劳动力廉价所带来的收益，过度依赖“人口红利”来推动城镇化的未来发展将不可持续。

3.由政府主导、行政化推动的“土地城镇化”。发达市场经济国家的城市化主要由经济发展推动，城市体系的发展受人口聚集程度和产业发展水平的影响。而中国城镇化的典型特征是政府主导、大范围规划、整体推动。一味地依赖行政主导，忽视市场机制的作用，容易导致地方领导片面追求表面政绩， 助长粗放型城镇发展和经济增长， 使本来应该由产业发展推动的城镇化，变成行政手段主导下的“土地城镇化”。

中国新型城镇化战略的方向

2012年底，中国城镇化水平为53%，说明城镇化正处在纳瑟姆曲线的第二阶段。西部民族地区（西藏、新疆、广西、宁夏）城镇化水平平均为40%左右，比全国城镇化水平低，但也处于第二阶段。中国大部分地区还处于纳瑟姆曲线的中期阶段，这一阶段的城镇化建设应侧重以发挥产业集聚效应为主的大城市群。

1.把发展城市群放在首要和核心位置。经过多年发展，中国已经形成了数量众多的中小城市和小城镇，大城市的发展也初具规模。未来的城镇化更多是强调人的城镇化而不是土地的城镇化，这要求更加紧凑和集约型的土地使用和城镇布局，更紧密的城镇间和城乡间产业关联和配合，更高的物流和通勤效率，以及更多的就业机会和持续创造就业的能力。

因此，未来的城镇化既不是简单侧重于发展大城市， 也不是侧重于发展中小城市和小城镇，而是着力发展以大城市或特大城市为核心、 中小城市错落式分布、兼顾城乡发展、兼顾产业合理布局、保证高效通勤的城市群分布。要着力打造“国际性大都市”、“世界性城市”为依托的城市群和城市带，这种城镇化的空间组织形态由现代化的交通连接，在不降低大城市的规模经济和集聚效应的同时，又能够防止单个城市过度扩张带来的“城市病”；相对集中的布局，还可以避免分散型城镇化带来的土地浪费，保护土地和生态环境；中心城市以外的其他城市和小城镇，作为产业支持中心或配套服务中心，提高区域内产业集聚能力。

2.提高基础设施规划水平和功能创新。加大投入力度，不断完善城镇道路、供排水、供热、燃气、信息、公交、园林绿化、污水处理、垃圾处理及防灾等基础设施。大力推进以高速公路、铁路、机场、港口、水利为重点的新一轮基础设施建设，突出综合交通大通道、大枢纽建设和铁路网建设，完善连接各中心城市和经济密集地区的便捷、安全、高效的综合交通网络体系。与此同时，加快交通信息化管理系统建设，强化各种交通运输方式的衔接，提高高速公路联网通达水平，提升航道的承载能力和运输效率。

3.形成区域错位发展。中国经济发展和城镇化进程存在明显的区域差异，这决定了未来推进城镇化的路径选择方面，具有多样性的特征。在实践中必须要因地制宜，认清并发挥好各地的比较优势，合理有序推进城市群建设。

例如：东部沿海区域已经步入工业化中后期，资源供给已现紧张局面，劳动力等生产要素成本显著提高，第三产业优势显现，大城市和城市群发展初具规模。因此，东部地区的城市群发展应当侧重于健全已有大城市的功能，大力发展周边中小城市和小城镇规模，完善卫星城市的配套服务功能，促进制造业转型升级，发展高附加值产业和高端服务业，推进产业结构向产业链和价值链的高端攀升。

比较而言，中西部地区城市群发展则应当注重优先发展中心大城市，利用自身的成本优势，努力培育制造业竞争力，承接东部沿海地区的产业转移，分阶段发展中小城市。在产业基础方面，东部产业应科学合理有序地向西部转移，通过创造全球产业分工的新机遇，提高中西部和内陆地区城镇化发展的质量和水平。

（作者为中国国际经济交流中心副研究员）