如何发挥政府采购的政策功能

吕汉阳 张强

政府采购的政策功能（second function），在通常情况下也被称为次功能，由此“别称”我们可以看出，政府采购的功能是有层次的。节约资金和规范管理是其基本功能，而我们语义中的政策功能其实是政府采购的衍生功能。就我国而言，政府采购除了能够规范资金支出、节约财政资金之外，还涉及促进自主创新、节能环保、扶持中小企业发展、购买国货等目标。怎样对这些目标进行排序，这是一个哲学问题，在不同的背景下排序可能会不同，但也要视具体情况而定，不是简单的非此即彼。

回顾过去10年，我国政府采购的改革发展速度非常快，这一改革也走在了其他行政改革的前列，比如信息公开透明就是其他行政改革所无法比拟的。但是，政府采购的政策功能却发挥得并不太好。追根溯源，由于政府采购制度改革是分阶段进行的，前10年最主要的是扩面增量、规范基本程序；采购规模逐步扩大后，政策功能才被逐步体现和重视。

其实，政府采购制度改革的阶段性可以从我国出台的政府采购法律法规中得以证明。从2004年开始，相关部委陆续出台了一些有关政策功能的文件。2004年，财政部、国家发改委联合发布了《节能产品政府采购实施意见》及首批“节能产品政府采购清单”；2005年，为维护信息安全，财政部下发了《关于印发<无线局域网产品政府采购实施意见>的通知》；2006年10月，财政部、原环保总局联合发布了《环境标志产品政府采购实施的意见》及首批“环境标志产品政府采购清单”；2007年，财政部印发了《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》、《自主创新产品政府采购合同管理办法》3个文件，从预算编制、评审办法、合同履约等方面明确了政府采购优先购买自主创新产品。这些文件对于政府采购的发展起到了一定的作用，但也存在一些问题，如清单更新不及时、制定过程不够透明等等。

今后如何发挥政府采购政策功能，笔者认为，要坚持“向上靠、向下沉”的原则。

“向上靠”，指的是要将政策功能的发挥与国家经济政策、大政方针相结合，不能只在供应商、采购人、中介代理机构这个小圈子里打转。2003年《政府采购法》出台时，其实受市场自由主义理论影响很大；2007年起，人们逐渐开始关注政府采购的政策功能，因为那时开始提倡科学发展观，不再单纯强调利益、强调节约资本。今后，我们要将政府采购政策功能的发挥放到大的社会经济背景下，放在整体社会发展规划中，一定要与国家发展改革的大潮紧密联系起来。只有这样，政府采购才能避免“自说自话”，真正发挥服务经济社会发展的作用，也才能得到社会和老百姓的认可。

“向下沉”，指的是我们不仅要出台文件，还要确保落实。落实的含义不仅有是否执行的问题，还有在执行过程中是否有偏差的问题。以被废止的3个自主创新文件为例，当时，财政部与相关科技部门准备拟定一个自主创新产品范围，即《政府采购自主创新产品目录》，然而一直未出台。其实在废止之前，这3个文件并未全面落实，但在部分地区曾有试点实施。我们曾经调研过一些地方的自主创新产品目录，可以说是借立目录之名，行地方保护之实。我国的市场经济本身就发展得不够健全，竞争不充分，借政府采购促进自主创新的契机推行地方保护，其实这与政府采购的立法宗旨是背道而驰的，也就是说在落实政策功能的时候就出现了偏差。