什么拖了“煤改气”的后腿？

刘夷

北京的“煤改气”工作一度是全国典范。2008至2009年，北京冬季高峰日供气量达到4431万立方米。截至2013年年底，北京市所有供暖锅炉基本完成了“煤改气”。

与首都相比，各地政府都在喊着“煤改气”，但工作进展艰难。实际上，在经历了突飞猛进的扩张阶段之后，北京的“煤改气”工程也难以完美收官。北京的经验难以复制，但“煤改气”的难处在全国范围内都能达成一致。利益、资源、政策，三大难横亘于前路。

钱，不能不谈

北京城市运行与发展研究中心主任、中科院科技政策与管理科学研究所研究员陈锐告诉《经济》记者，“北京市的‘煤改气由北京市发改委、科委、经信委共同推动工作，科委负责前端科技研发，经信委负责信息化建设，发改委提供专项支持，形成产业化平台。而华北电力、北京燃气集团、北京热力集团三大企业互动，形成热电气链条联供，做到资源循环利用，整体上节约能源。三个集团实行利益共享机制，打破行业壁垒与利益桎梏。各级政府更是采取推动措施，从财税上重点扶持，打造优良合作平台。”

税费优惠、经费补贴，听起来似乎免去了企业的后顾之忧。但实际情况又如何呢？

北京热力集团的一位刘姓工程师（简称“刘工”）告诉记者：“热力集团‘煤改气的主要工作内容是将供热大网附近的燃煤锅炉房合并过来，如果离得太远，就直接把锅炉房燃料由煤改成燃气。目前我们已经改了340多座燃煤锅炉房，热力集团所属区域的独立锅炉房已全部改造完成了。但在这过程中，资金问题是一直存在的。”

刘工介绍，北京市政府一直以来采取的是“后补贴”政策，工程当年全部任务结束后，需要进行核算，在第二年才能分期、分批得到资金补偿。除了热力站、锅炉等系统设备要改，外网、老旧管网乃至居民楼里的公用暖气片都在改造范围内，工程资金压力非常大。“二次管线、老旧管网改造、面积增容与施工过程中的城市地下管线整理都是问题，政府在这些方面的补贴太少。”

实际上，政府的补贴、工程经费都是“治标不治本”，让企业摆脱亏损、实现盈利的“治本良药”是末端供暖费的合理设置。遗憾的是，这剂“良药”一直被遮挡在云雾之中。

国家发改委、住建部在2007年曾发布《城市供热价格管理暂行办法》，明确“城市供热价格由供热成本、税金和利润构成”，而其中的“供热成本”，是指“供热过程中发生的燃料费、电费、水费、固定资产折旧费、修理费、工资以及其他应当计入供热成本的直接费用。”从煤改成天然气，成本上涨可想而知。

2013年7月10日天然气价格进行调整，发电用气由2.28元/立方米上调到2.67元/立方米；工商业用气3.23元/立方米；压缩天然气加气母站（非居民用气）2.62元/立方米；车用气5.12元/立方米；居民用气未调整仍为2.28元/立方米。

关乎国计民生，包括北京市政府在内的各级地方政府都对供暖涨价讳莫如深。

中国城镇供热协会副理事长徐忠堂对《经济》记者直截了当地表示：“既然不能涨价，那是不是应该政府买单？”

徐忠堂认为，供热企业是有“两面性”的。“供热有公益性，企业需要尽到它的社会责任。但另一方面，企业毕竟是企业，需要盈利，还要交税。既然地方政府不愿意调整供热费，要想提高‘煤改气积极性，企业的亏损就应该由政府来买单。在这方面，北京市政府做得不错，但各级地方政府做得远远不够。”

天然气，捉襟见肘

华北电力大学徐教授在听到记者关于“煤改气”的提问后，提出了自己的担心：“‘煤改气是很好，可是天然气够用吗？”

据悉，2013年—2014年整个采暖季北京市天然气用量就预计达到78亿立方米，再创历史新高，这也进一步增加了运行调度难度。

目前北京市的天然气主要来源于三条输气管线：陕京一线、陕京二线和大张坨地下储气库至次渠管线。根据北京市“十二五”时期燃气发展规划，2015年天然气用量将达到180亿立方米，天然气占一次能源比例将超过20%。

徐忠堂认为，我国一次能源中，煤占到了70%，天然气只占4.8%，即使到2020年，天然气比重也达不到10%。全国范围内的煤改气将面临严重的资源短缺问题。

实际上，我国在油气资源上的匮乏是众所周知的。“我国天然气有一半需要进口”，徐忠堂告诉记者，除了从东亚、东南亚、远东、缅甸进口天然气之外，为应对危机，我国目前也正在致力于开展煤层气、页岩气、煤制天然气的开发。

北京一家燃煤电厂负责人还对记者提出了对天然气运行的诸多担忧：“北京市天然气输配系统的储气调峰设施还不够完善，可采用的调峰手段有限，遇极端寒冷天气必须靠上游增加供气量，而上游受储气库容量和长输管线输送能力的影响，难以保障北京高峰用气量，导致冬季高峰时热电厂等重要用户不能正常运行，影响城市供热、供电质量。”

该负责人表示：“北京市天然气的全部气源的供应商是中石油。单气源、单供应商对单一城市供气具有严重的局限性和缺陷，气源会逐渐衰减，难以保证长期有足够稳定的天然气供应。输气管线过于集中，也存在供气安全隐患。 ”

除了供给上有困难，陈锐认为，我国在供暖资源整体规划上也不合理。供暖季4个月，北方17个地区的天气有较大差异，但资源利用并未很好地体现这些差异。缺乏区域调配机制，真正到了用气峰值，反而无气可供。“除了增加供给，天然气资源的利用需要设立好跨区域资源调配机制，更需要前期规划、顶层设计，不能‘临时抱佛脚。”

对于国家关于能源改革的配套政策，徐忠堂有很多话要说。

徐忠堂向记者介绍，“煤改气”要达到的效果主要有以下三种：第一，效仿欧洲，实行天然气热电联产，发电余热用于采暖；第二，利用天然气发展小型分布式能源，联合循环；第三，建设“冷暖房”，夏天制冷冬天供热，并且全年都可以发电。

政策，不太“给力”

以上三种形式如能实现，都将实现高效利用能源、大大助力节能减排。但徐忠堂认为：“地方政府将‘煤改气声势造得很大，真正实施起来，政策实在不配套。”

徐忠堂介绍，热电联产在北京、上海、重庆、西安都已开展建设，但产出的电能否“上网”却是一个大问题：“北京的分布式能源、热电冷三联动，都出现了产生的电上不了网的情况。‘煤改气如果只是喊一喊，对应的政策不配套，那很难开展下去。这里面的行业垄断问题亟需国家出台具体政策来治理。在欧洲国家，开展一项工程，都是在政策配套的基础上才会开始。而我们往往是急着开展一项工作，遇到具体问题时就‘卡壳了。热电冷三联供是非常好的供电供热方式，但产出的电不能上网，电输不出去，机器开不起来，那就太遗憾了。已经建好的没法运行，本来要建的也不愿意再建了。”

陈锐也认为，我国相关政策在应对不确定因素、不同地域时体现出了较大的局限性。

陈锐告诉记者，技术创新运用于降耗污染控制，有个“时滞效应”。在开展“煤改气”工程之时，也应做好各阶段的政策规划。

“城市在核心区、城乡接合部、远郊区县供暖方式、管理方式应该有差异，目前的各项政策并没有体现差异化。相关政策没有给予重点保障、关键敏感、薄弱落后地区充分保障。淡季旺季、峰值谷值之间的调配还需加强，争取资源优化配置。现在暖冬越来越少，低温现象严重，南方地区冬季末尾甚至出现比北方更冷的现象。供热接下来该怎么办？这些问题都值得思考。”陈锐对记者表示。

推进“煤改气”，要合力共赢

陈锐认为，“煤改气”工作的重点为以下3个方面。

一是建立政府、企业、个人新兴战略伙伴关系。政府第一步要负责区域性管理工作，制定惠及城市与农村、核心区与远郊区的一体化措施。“煤改气”工作初期，需要履行好主导工作。第二步，政府充分做好引导工作，给予企业良好的创新空间与平台。第三步，政府督导形成社会责任体系，加强企业诚信。落实企业补贴，尽快完成阶段性、探索性的政策试点。

企业要强化“城市公共服务型企业”的社会形象，用更强有力的举措提高服务质量。严格把握公益性、微利、独立的原则，加强市场在资源配置中的决定性作用，利用好价格杠杆。通过前端加强工业源管理，削减成本，提升服务质量，差异化分化服务价格，形成新的价格市场。差异化需求应对，形成阶梯定价机制。

市民履行基本义务，按时缴纳供暖费，积极响应“煤改气”号召，配合社区工作。鼓励社区自发监督，禁止私自改造暖气片，加强社区管理，形成公开透明的监督机制。

二是深化热计量改革，形成合理热价。提升公共服务效率，加强热计量方式研究，安装热计量监测系统，通过供热计量收费优化计费系统。从根本上替政府节能，替老百姓节费。继续开展类似于万科集团居民区的试点工作。

加强科普宣传，提高百姓整体素质，增强理念认同，改变既得利益。在缴纳基本供暖费的基础上，推行改革，调整热价。

三是运用“五分法”做好政策规划。分类规划。调整好部门、区域、省市县区的具体政策。不按地域，而是按属地特性分类部署规划。分区评估。通过信息化管理细分到每一个供热供暖站点、区域，有区别地选择单位供暖、市政供暖、自烧煤供暖的改造方法。分序推进。政策应对分轻重缓急。随着气荒来临，医院、学校、重要核心部门、公共服务机构、大型居住社区要重点保障。分时调配。淡季旺季峰、谷值之间，做好充分调配。分责明确。责任主体需要进一步明确。强化企业社会责任理念，分清哪些是企业该负责的、哪些是政府该买单的、哪些是公众该自我管理的。

另外，刘工告诉记者，相关基础设施建设的重要性并不比“煤改气”本身低。“煤改气”施工过程中常常遇到地下管线错综复杂、缺乏规划、腐烂后互相损蚀的情况，增加成本，影响工期。可以想象，受到困扰的绝不仅仅是热力集团，而仅靠某家企业一己之力，也绝无可能将这个问题解决。政府加大力度做好“地下工作”改造，是眼前最急迫的事了。