关于整合建立统一规范公共资源交易平台的路径探索

◎ 李鸿乐（河南省产权交易中心,郑州450000）

关于整合建立统一规范公共资源交易平台的路径探索

◎ 李鸿乐（河南省产权交易中心,郑州450000）

今年6月，国家发改委就《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》（以下简称“《方案》”）向社会公开征求意见。在认真研读《方案》后，结合地方的实践探索，对整合建立统一规范公共资源交易平台（以下简称“统一交易平台”）的相关问题做了一些思考，以期在《方案》框架内，探寻有利于市场化配置资源、因地制宜的整合路径。

1　对建设统一交易平台的认识

市场决定资源配置是市场经济的一般规律。由市场机制发现要素价格，有利于提高要素生产率。但由于市场机制作用具有一定的自发性和盲目性，市场主体为获得自身利益最大化有可能与社会利益发生冲突，因此政府必须加强市场监管，维护市场秩序。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”

处理好政府与市场的关系应从两方面着力：一是使市场起决定性作用，用好“无形之手”。加快完善现代市场体系是基础。着力形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系；二是更好地发挥政府作用，用好“有形之手”。政府不越位、不缺位、不错位，当好“裁判员”，不当“运动员”，把重点转到弥补市场失灵、增强公共服务和维护社会公平正义上来。两只“手”相机抉择，软硬协调。在当前我国改革攻坚阶段，更应处理好政府和市场的关系，用好两只“手”。既要简政放权，减少政府对资源的直接配置，能由市场形成价格的都交给市场，能由社会中介机构承担的都交给社会中介机构；又要防止照搬照抄西方自由市场经济模式，不顾我国长期处于社会主义初级阶段、法律制度尚不完善的现实状况，完全放手，一放就乱。哪只“手”硬一些，哪只“手”软一些，应根据不同市场类型的不同发展阶段区别对待：对于已发展较为成熟的市场，如消费品市场，可主要发挥“无形之手”的作用，政府“有形之手”只要管好该管的关键问题、关键环节即可，如食品安全；对于发展尚不成熟的市场，如资本市场、权益类市场等，政府“有形之手”就要硬一些，从制度设计到市场设立、运行等，加强全程监管。

统一交易平台是处理好政府和市场关系的重要载体。公共资源交易属于权益类市场，在现阶段，政府“有形之手”的监管应该硬而不是软。由政府主导，整合建立统一交易平台，是中央全面深化改革、简政放权、推进公共资源市场化配置的重要举措，是符合我国改革发展现状的重大过渡性制度安排，是渐进式改革的一种关键性中间状态选择，这种中间状态可能会持续较长一段时期。统一交易平台的职能定位介于政府和市场中介机构之间，一方面组织市场中介机构采用市场化方式配置公共资源，另一方面作为市场组织者接受政府严格监管。在完善市场机制的同时，更好地发挥政府优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序的作用。统一交易平台的主要功能有：一是加快政府职能转变，完善公共资源市场化配置机制，促进市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；二是从源头上遏制腐败，把权力关进制度笼子里，让人民监督权力，让权力在阳光下运行；三是加强政府非税收入管理和财政支出管理，提高财政收支绩效；四是发挥市场平台的集约化、规模化效应，进一步提高交易效率，降低交易成本；五是能更好地保护交易双方的合法权益，促进资源优化配置。

2　地方公共资源交易平台建设的实践经验

近几年，各地公共资源交易市场建设步伐很快，都在积极推进公共资源交易平台的整合建立工作，积累了很多宝贵的经验。各地的整合建立模式不尽相同，总体来看分为两种：

第一种是“一委一办一中心”模式。将原在不同部门和机构分散进行的四类交易行为，即工程建设项目招标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等统一纳入公共资源交易中心集中交易。大多数地方公共资源交易市场采用了这一模式。具体做法是：成立“公共资源交易工作委员会”作为公共资源交易工作的领导机构，负责公共资源交易工作中重大事项的组织领导和决策协调，制定有关交易管理办法；“公共资源交易工作管理委员会办公室”是公共资源交易工作的综合协调机构，负责公共资源交易中心的管理和监督，加强对职能部门公共资源交易工作的管理指导，受理对交易中心的投诉并进行调查处理；“公共资源交易中心”是为各类公共资源交易活动提供服务的交易平台，负责公共资源交易程序的具体操作和实施。

第二种是“监管部门+市场”模式。维持四类交易行为的原监管体制不变，或者对其略作调整，对已经发展较为规范的交易机构（如产权交易机构）保留独立法人地位，业务相对独立，整合其他的机构（如工程建设项目招标、土地使用权和矿业权出让、政府采购等机构）建立公共资源交易机构，“市场=公共资源交易机构+产权交易机构”。采取这一模式的有甘肃、沈阳等地，天津的“五加一”监管平台属于这种模式的特例。有的地方还在公共资源交易平台和产权交易机构之间实现了国有产权交易信息的同步发布。

3　产权交易机构在平台整合中的特殊性

根据国家建设公共资源交易平台的总体要求，纳入统一交易平台建设的是四类交易行为，但从各地的实践来看，将工程建设项目招标、土地使用权和矿业权出让、政府采购这三类业务和机构纳入统一交易平台相对容易，而将国有产权交易业务及机构纳入统一交易平台则较为复杂，形成了诸如产权交易机构暂不纳入统一交易平台，或暂将国有产权交易业务的部分工作环节纳入统一交易平台等过渡性的做法。原因主要是产权交易机构的服务对象、发展方式、历史沿革、市场现状以及未来发展方向等，与其他三类市场有较大差异。建设项目招标、土地使用权和矿业权出让、政府采购三类机构的功能作用比较相近，主要是防止暗箱操作、解决交易过程公开透明问题，所以这些机构纳入统一交易平台会促使其业务开展更加规范，更有利于机构功能作用的发挥；而产权交易机构的功能作用则更加宽泛，除了搭建国资交易“阳光”操作平台、保证交易过程公开透明之外，还肩负着投融资服务平台的职责使命，特别是省级产权交易机构还是各地发展资本市场的重要载体，在地方资本市场创新和投融资服务方面做了很多卓有成效的探索，各地政府对这些探索工作都给予了肯定和大力支持。

基于上述原因，为了寻求更加科学合理的整合路径，应首先对产权交易机构服务公共资源交易的具体形式进行分析，厘清产权交易（机构）和公共资源交易（平台）的关系。

产权交易机构服务公共资源交易主要有以下三种形式：

一是整建制划入统一交易平台。将产权交易机构整体划入统一交易平台，成为公共资源交易中心的一个内设部门，对外可保留产权交易机构名称和独立法人地位。产权交易机构在公共资源交易中心的统一管理下，开展国有产权交易业务（以及列入公共资源交易项目目录的其他国资类转让业务，下同）。

二是国有产权交易业务纳入统一交易平台。产权交易机构的原有体制和业务范围不变，国有产权交易业务仍是产权交易机构的业务品种之一。产权交易机构依法按照统一的交易规则及流程，独立规范开展国有产权交易业务。公共资源交易监管部门对产权交易机构开展国有产权交易业务情况进行监管。

三是依托产权交易机构搭建统一交易平台。在产权交易机构多年来规范开展国有产权交易业务的基础上，进一步完善交易制度和工作机制，通过政府推动，在产权交易机构搭建统一交易平台，为各类公共资源交易提供规范服务。公共资源交易监管部门对产权交易机构开展各类公共资源交易情况进行监管。(如图)

4　整合建立统一交易平台的几种路径

《方案》中没有要求各地采用同一模式整合建立统一交易平台，地方可探索不同的整合建立路径。

路径Ⅰ：集中整合。组建公共资源交易中心实体机构，将工程建设项目招标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等机构的场所、人员、编制、业务等，全部划入公共资源交易中心，构建相应的制度规则、信息系统、运行机制等，形成统一的公共资源交易平台，由公共资源交易平台集中办理公共资源交易业务，接受公共资源交易监管部门的监管。在运行机制上，公共资源交易中心可采取会员制。公共资源交易中的信息发布、报名登记、保证金缴退、拍卖招标等工作一律在交易平台上公开进行，但不同的工作阶段可由不同主体负责实施。公共资源交易中心“把两头，放中间”，即把住信息发布、报名登记的前期关口，以及出具交易凭证、成交结果及跟踪问效的后期关口，将中间阶段专业性较强的拍卖、招标等事务性工作交由拍卖、招标代理等会员机构办理，建立公共资源中心与拍卖、招标代理等专业机构之间相互制衡的工作机制，合理配置机构资源，确保交易过程公开规范。

路径Ⅱ：分类整合。不组建公共资源交易中心实体机构，依托现有的工程建设项目招投标机构、土地使用权和矿业权招拍挂机构、国有产权交易机构、政府采购机构等，分别整合建立统一规范的建设工程招投标平台、土地使用权和矿业权出让平台、国有产权交易平台、政府采购平台等，规范相应的公共资源交易行为，四类交易子平台共同组成公共资源交易大平台，接受公共资源交易监管部门监管。可构建统一的信息发布系统，与上述四类子平台的信息系统对接，公开基本信息，汇集发布各类公共资源交易项目信息，实现《方案》要求的五统一，即统一项目基本目录，统一交易规则和流程，统一信息系统标准化体系，统一专家分类标准和专家资源共享机制，统一平台服务标准。

路径Ⅲ：分步整合。第一步，组建公共资源交易中心实体机构，先将工程建设项目招标、土地使用权和矿业权出让、政府采购等机构的场所、人员、编制、业务等，划入公共资源交易中心；产权交易机构暂不划入公共资源交易中心，但承办的国有产权交易业务和列入公共资源交易目录的其他业务，由公共资源交易监管部门进行统一监管。第二步，待产权交易机构在地方资本市场建设和投融资服务平台建设方面的探索发展逐渐成熟，业务开展步入正规，能靠该业务独立支撑机构良性运转时，再考虑将产权交易机构的职能分拆，国资类业务和相应职能划入公共资源中心，完善公共资源交易中心职能，非国资类业务和相应职能仍留在产权交易机构，由产权交易机构提供非国有资产投融资服务，完善地方资本市场体系。

5　不同整合路径的利弊分析及选择

5.1对三种整合路径的利弊分析

集中整合之利：有利于加快形成有形市场和无形市场相结合的统一交易平台。交易场所和交易设施相对集中，便于资源共享和市场监管。作为政府便民服务的一个窗口单位，公共资源中心可为公众提供一站式服务，方便公众参与交易。集中整合之弊：一是简单地将产权交易机构整建制划入统一交易平台，会缩减产权交易市场的发展空间，不利于地方资本市场建设。二是由于四类交易机构对统一交易平台建设带来的政策预期和发展空间有不同认识，政府部门协调各方面利益有一定难度，需要下大力气、动真功夫。

分类整合之利：有利于发挥现有四类市场的人员、技术、制度、渠道等方面的优势，促进市场的专业化分工。便于政府部门协调推进整合工作，提高整合建设工作效率。分类整合之弊：交易场所和交易设施相对分散，一定程度上会影响市场效率，尤其是工程建设项目招投标和政府采购两类交易，业务相似度高，分散在两类平台分别进行，容易造成资源浪费。

关于分类整合能否应对将来新增公共资源交易项目类别的问题，随着国家治理体系现代化进程的推进，公共资源交易项目目录内会不断新增公共资源交易类别。虽然分类整合后统一交易平台只有四类交易子平台，未来新增的公共资源交易项目或许会超出四类子平台现有的业务范围，但由于这四类子平台具有较好的业务延展性，新增的公共资源交易项目如果属于公共资源的形成环节，可进入政府采购子平台进行交易，如果属于公共资源的退出环节，则可进入国有产权交易子平台进行交易，所以，即使将来公共资源交易项目超出现有四类子平台的业务范围，采用分类整合建设的统一交易平台也能满足新增交易需求。

分步整合之利：在统一交易平台建设总体目标框架内，充分发挥产权交易机构在资本市场建设和投融资服务平台建设方面的重要作用，保护产权交易机构的创新成果和创新积极性，有利于地方公共资源交易平台、区域性资本市场和地方投融资服务平台的协调发展。分步整合之弊：整合的总体期限不好把握，因为分步整合第二步的时间有较大不确定性。

5.2路径选择应考虑的原则性问题

一是注重综合效果。地方政府在选择整合路径时应综合考量其对市场整体效果的影响，既要看其对各类公共资源市场建设效果的影响，也要看其对资本市场、投融资等市场建设发展的影响。按照“统筹谋划、整合资源、因地制宜，循序渐进”的总思路，充分考虑行业特点和地区差异，不搞“一刀切”，听取相关机构的合理诉求，保护各机构的积极性，平稳有序推进整合建立工作。

二是确保监管顺畅。统一规范交易平台建设的根本任务是要保证公共资源交易规范操作、公开透明。监管顺畅是实现这一根本任务的重要保障。无论选择何种整合路径，都应结合实际建立健全完善的监管体制机制，借助电子化手段，综合运用行政监督、行业自律、客户监督、公众监督、媒体监督等多种方式和渠道，采取切实可行的监管措施，加强对公共资源交易的监管。

三是机构各尽其能。多年来，四类交易机构在相关领域不懈努力，勇于探索，积累了大批专业人才和丰富的实践经验，尤其是产权交易机构在打造国资阳光交易平台、维护国有资产权益，探索完善资本市场体系，助推区域经济建设等方面成效显著。在整合路径选择中应全面考虑这些因素，科学规划、合理布局、甄别机构、筛选人才，做到人尽其才，物尽其用，机构尽其能，高起点谋划推进相关工作。

5.3路径选择建议

从上述分析来看，整合建立路径选择不能一概而论，应结合各地实际，统筹考虑。建议对于产权交易机构功能较单一、非国资业务较少的省辖市及部分省级机构，选择集中整合路径；对于四类交易市场都发展较快，已分别形成各自较成熟市场平台的地方，选择分类整合路径；对于四类交易市场发展不平衡，产权交易市场发展较快并在区域性资本市场建设中优势突出的地方，选择分步整合路径。另外，有些产权交易机构已开展公共资源交易服务多年，形成了较完善的公共资源交易服务体系，这些地方也可考虑采取在产权交易机构加挂公共资源交易中心牌子的作法，构建统一交易平台。

(作者为河南省产权交易中心副总裁)