密切联系群众的动力机制和实现机制研究——基于浙江台州的实践分析

林兴初，寇政文

(中共台州市委党校，浙江 台州 318000)

众所周知，密切联系群众是我们党在历史上形成的最大政治优势，它使党赢得了民心，得到了人民群众最广泛的支持和拥护，是党的优良传统和作风。在新的历史时期，当“脱离群众”已成为我们党必须面对的四大危险之一时，很有必要深入考察密切联系群众这一优良传统和作风的生成机理。

特别是当前，中央在全党范围深入开展的、旨在“密切联系群众”的党的群众路线教育实践活动是党和国家的一项重大战略性议题，而党和国家的战略性议题之“种”必须播撒于有机的地方实践“土壤”之中，才能更加有效地解决好这项战略性议题。因而，从本土化治理的视角切入，梳理经验、探寻规律、明确思路，就成为密切联系群众的重要而紧迫的现实课题，在这一方面，浙江台州的创新实践为我们提供了一个很好的视角。

一、台州密切联系群众的实践创新概观

台州位于浙江省沿海中部，陆地面积9411 平方公里，总人口594 万。自改革开放以来，台州人民凭借民营经济的先发优势，创造了以“民营主导+政府推动”为主要特征的“台州现象”，并迅速跻身中国沿海发达城市行列。在经济迅速发展的同时，台州政治发展也呈现出蓬勃之势，比如，台州坚持了党代会常任制的持续探索，创造了民主恳谈等具有全国影响的基层民主治理新形式。不管是经济发展、政治发展还是社会发展，其最为根本的一条就是尊重台州群众首创精神，实质就是走群众路线，密切联系群众。当下，台州以开展党的群众路线教育实践活动为契机，坚持因地制宜、因时制宜、因事制宜，尝试了“民主恳谈”“驻村百晓”和“网络问政”等载体，把群众路线蕴含在常态化的工作之中，走出了一条颇具特色的台州密切联系群众的长效机制建设之路，为民营经济先发地区密切联系群众积累了本土经验。

(一)台州密切联系群众实践创新的逻辑起点

“实践是检验真理的唯一标准”，作为实践课题的群众路线践行实效亦只能用群众工作的绩效和群众的满意度来考量。多年来，台州在践行群众路线中，注重实效，致力于转变干部作风、回应群众关切和化解干群矛盾，其指导理念与当前党的以“为民、务实、清廉”为主题的群众路线教育实践活动相一致，成为台州密切联系群众实践创新的逻辑起点。

1.在为民理念上:突出有利于畅通群众利益参与渠道。伴随市场经济的深入发展，台州广大群众的利益诉求“水涨船高”，日益多元、多样、多变，台州地方党委政府在认清形势的基础上注重引领潮流，树立了正确的为民理念。在联系群众、服务群众和群众评判全过程紧抓民意导向，要求领导干部牢记并恪守全心全意为人民服务的根本宗旨，坚信“群众利益无小事”，化探索的被动为主动、化碎片经验为系统谋划，畅通了基层群众利益表达诉求、参与决策、监督政府的新渠道。

2.在务实理念上:突出有利于化解基层干群矛盾。当下，在基层干群关系普遍紧张的情况下，掩盖矛盾只会深化矛盾，只有动态消化矛盾才能真正消除矛盾。在化解基层干群矛盾方面，台州地方党委政府通过支持群众直接参与协商、鼓励干部群众面对面沟通、推进决策民主化进程等务实举措来动态消解矛盾，创新了新形势下的群众工作方式方法。这既提升了群众的满意度，又增强了干部政策的执行力。此种矛盾动态化解策略为基层干群之间化解矛盾、增进理解、密切联系开辟了新途径。

3.在清廉理念上:突出有利于树立干部良好形象。干部作风问题直接影响着党群干群关系。为切实转变干部作风问题，台州围绕解决基层干部责任心缺乏、精神懈怠和群众观念淡化以及工作能力不足等普遍问题而开展创新教育探索，其实质即是用生动的基层实践教育台州各级干部，让干部对于自身所肩负的使命、责任与担当有更深刻具体的认识，使干部真正扎根于群众之中，并以优良作风赢得民心、凝聚力量。台州在实践中所生成的群众路线教育的资源宝库，是各级干部始终保持奋发有为精神状态的实践依据，为干部树立良好形象奠定了新基础。

(二)台州密切联系群众的创新举措

十八大报告提出要“完善领导干部直接联系群众制度。坚持问政于民、问需于民、问计于民”，这是密切联系群众的基本要求。台州的创新举措可以看成是这一要求的本土化实践创新。

1.“民主恳谈”式“问政于民”:听取民意。善于听取民意是密切联系群众的重要内容，台州探索设计了民意听取的长效机制——“民主恳谈”式“问政于民”。该机制缘起于1999 年6 月温岭市松门镇举办的“农业农村现代化建设论坛”，党委、政府、人大等各部门领导干部联席办公，听取来自各方人士的利益诉求、观点表达，尽悉民意。如今，台州市委明确要求“把民主恳谈作为重大决策必经程序”。“民主恳谈”式“问政于民”，实现了听取民意由“一种工作方法”到“一种稳定制度”的质变飞跃。其一，从内容看，通过定期召开民主沟通会、预算恳谈会、决策听证会、决策议事会、党代表建议回复会、重要建议论证会和代表监督管理会等主题恳谈会议，做到了制度化民意听取的广视角、全覆盖及专业化。其二，从方式看，从根本上改变了传统民意听取普遍“自下而上”和偶发“自上而下”的层级结构方式，实现了民意听取的平等化与协商化，有效规避了民意层级传递“失真”乱象，从而降低了民意搜集成本、提高了听取实效。其三，从效果看，民意在决策前发挥了激活动议作用、在决策中发挥了降低风险作用、在决策后发挥了督导执行作用，达到了以实效促参与的民意听取常态化效果。

2.“驻村百晓”式“问需于民”:调研民意。善于调研民意是密切联系群众的核心要求，密切联系群众的台州实践开创了领导干部调研习惯养成的新方略——“驻村百晓”式“问需于民”。为解决乡镇干部“没有任务不下村，没有要求不入户”的“机关化现象”、基层调研“走过场”的“形式主义作风”，起始于台州路桥区的“驻村百晓”式“问需于民”，着力于用制度促行动、以行动养习惯，为乡镇干部调研民意设定科学化路线图:定次数，要求驻村办公“六必到”;定职责，要求村情村貌绘制“五张图”、村民村意摸准“五个盼”、村务管理编制“五张表”;定考核，要求领导干部必须如实记录、及时更新形成工作“民情百晓档案”，通过“百晓询问”“百晓生”评选等活动，提高驻村干部做群众工作的有效性。这些标准化、精细化的民意调研要求成为每一位基层干部“问需于民”的工作指南，使他们在科学密切联系群众上做到了“心中有图”“行动得法”和“群众满意”。

3.“民评民议”式“问计于民”:尊重民意。充分尊重民意是科学密切联系群众的本质要求，密切联系群众的台州实践创新推出了民意发挥作用的实践机制——“民评民议”式“问计于民”。显然，最好的尊重就是在实践中的运用;最坏的尊重则是“口尊”而不“重用”。在台州实践中，为彻底规避一些领导干部在群众工作中把民意“口号化”“旗帜化”风险，台州把“民评民议”的关键环节输入到领导干部密切联系群众的各项工作之中，为群众有效监督干部增设必过“关卡”。如，在“驻村百晓”中突出“群众评判”，设置“百晓询问”环节让群众考评干部，在服务群众到位率、推动发展贡献率以及廉洁从政满意率“三度测评”中群众意见权重占到60%;在“民主恳谈”中突出“群众听证”，构建了决策听证协商机制，对于群众否决的决策动议不再审议;在“网络问政”中突出“民众动议”，充分利用QQ 群、微博、手机平台等广泛征集离乡群众网络提案议案，并在网络上发起民主评议表决，网络化“问计于民”成效显著。

(三)台州密切联系群众的经验启示

密切联系群众的台州实践，历经了一个由浅入深、由点到面、由偶发到常态的渐进式推进过程，而这个过程是各方有机互动、协同努力的结果。

1.地方党委和政府科学领导，确保创新探索有序推进。从台州经验生成的现实逻辑看，台州的地方党委为激励及规范探索发挥关键引领作用。如在民主恳谈的探索中，温岭和台州市委分别出台规范性文件，引领这种探索有序推进。同时，领导干部践行群众路线关键在落实，台州市委及时组织开展“以实干论英雄”等主题实践活动，实现了密切联系群众工作由“宏观理念”到“规章制度”、由“规章制度”到“行动方案”、由“行动方案”到“考核标准”的实践转化。

2.基层社会民众广泛参与，确保创新探索有力支撑。广大基层群众是基层实践探索的主力军，为探索提供可持续性动力及源源不断的智力支持。密切联系群众的台州实践就是一个基层群众不断有效参与和扩大参与的过程。一方面，基层群众的广泛参与为地方党委和政府及时、精准掌握民意提供了有效渠道，使得民主决策具有扎实的民意根基;另一方面，基层群众的广泛参与也为群众全方位参与的能力素质提升提供了契机，使得基层民主的可操作性极大增强。

3.领导干部密切配合，确保创新探索有效落实。基层干部是密切联系群众的直接执行者，他们对探索的支持力度将直接传导于改革实践本身。在密切联系群众的台州实践中，基层干部密切配合，不仅善于创新群众工作，而且积极鼓励群众的探索，确保了创新探索的执行力度——不断把群众满意的工作方式方法创新、群众创造的实效改革经验进行制度化，并不断在实践中推进完善，增强了群众工作的自觉性和科学性。

二、密切联系群众动力机制的形成机理分析

当前，关于如何密切联系群众的问题主要集中于三个方面:“运动化”问题，以“一阵风”“走过场”的形式主义为表征;“形象化”问题，以“领导秀”“群众演”的官僚主义为表征;“空心化”问题，以“联什么”“由我定”的主观主义为表征。其实，这些问题只是从“被动性”“自利性”“随意性”多视角凸显了主体性问题——动力不足、无处着力。基于此，通过以上对台州实践创新的梳理，我们从动力机制上构建了一个理论分析框架(见图1)。

所谓动力机制，就是形形色色交织组成的激发主体行动的合力系统;台州密切联系群众的动力机制，就是激发治理台州的主体参与密切联系群众的合力系统。在这里，首先要回答“谁来联系”这一核心问题。人们通常认为，密切联系群众的主体就是广大党员领导干部，动力机制就是对他们进行激励和约束。但深思一层，这种主体性认识显然不是一种本源性认识——仅仅把联系群众看成党员领导干部的个体性行为，就不能从根本上揭示出联系群众的社会性价值和系统性要求。实际上，密切联系群众的台州实践之所以能够在许多方面引发全社会关注，与它是在基层民主政治发展的本源性框架下开启多主体动力直接相关。

(一)党内民主动力机制:政党目标导向型动力

以构建学习型、服务型和创新型“三型”马克思主义执政党建设目标为导向，密切联系群众的台州实践从多方面开启了党内民主动力机制。其一，以构建学习型马克思主义执政党目标为引领，台州椒江区借助新媒体完善“三会一课”制度、开展了“解放思想、创新转型”大讨论活动、“进村入企”大走访活动等，从而把学习空间拓展为走进基层、走进农户、走进实践的大课堂;其二，以构建服务型党组织目标为引领，台州路桥区开展了“驻村百晓”“百晓质询”、评选“驻村百晓生”的创先争优活动以及群众问题化解活动，从而把党组织服务质量落在具体的行动绩效上;其三，以构建创新型地方党委、创新型基层党组织为引领，经由台州椒江区试点并在台州全市实行党代表常任制和党代会常任制试点，激发了党代会代表密切联系群众的积极性和创造性。概而言之，从党的基层组织体系之维来审视密切联系群众的台州动力过程，实际上就是在党执政总体目标引领下，给予基层党组织以充分的实践探索自主权，其后及时地把局部试点成功经验在台州范围加以推广和应用。这个动力过程就是一个民主集中制原则在密切联系群众实践中的创造性应用。从这个意义上讲，党内民主动力机制可以被称为台州密切联系群众实践的首要动力机制。

(二)政府规制动力机制:政府管理激发型动力

市场经济愈是发展，愈是需要一个精兵简政的政府，这是政治经济学的一个基本原理。道理在于，政治要促进经济的发展、要为经济发展提供安全的保障，其前提条件就是政治本身必须能够在有效性中累积合法性;政府作为现代政治运行的核心主体，政治合法性建构的基础就在于管理的有效性。从台州地方政府创新的内容看:一方面，台州地方政府十分重视民营经济发展对政府本身的塑造作用。近年来实践的“民主恳谈”式“问政于民”、“驻村百晓”式“问需于民”、“民评民议”式“问计于民”都是重要体现。另一方面，台州地方政府也十分重视政府对经济的促进和保障作用。基于台州民营经济主体分散决策不能形成完善的市场自发秩序的现状，台州地方政府深化投融资体制改革、创建中国民营经济创新示范区、建立公共财政机制等，为增进政府管理的有效性做努力。可以说，从地方政府的基层行政体系之维来审视密切联系群众的台州动力过程，就是一个政府自主创新的实践过程;在这个过程中，中央政府的压力、党员领导干部晋升的动力等共同促成了政府管理激发型动力。在这个意义上讲，政府规制动力机制可以被称为台州密切联系群众实践的又一重要动力机制。

(三)社会成长动力机制:利益诉求催生型动力

从理论上讲，密切联系群众理应是一个上下互动的政治过程，然而在实践中，因人们认识所限常常将之局限于党和政府自上而下的政治过程。台州密切联系群众的又一实践特色就在于从民主利益诉求上探索新的途径，这是对密切联系群众实践空间的一种新拓展。具体来说，一方面，密切联系群众的台州实践在党的基层组织体系为社会组织体系的开放性上进行了创新实践。2008 年12 月，台州市委三届十一次全会上通过了《中国共产党台州市代表大会代表提案制度》和《中国共产党台州市代表大会代表提议制度》，标志着“党委常委——党代表——党员——群众”四级党群联系链条制度化的正式形成，架起民众组织体系同党的基层组织体系互动的桥梁。另一方面，密切联系群众的台州实践在政府基层行政体系为社会组织体系的开放性上进行了创新实践。自2001 年5 月台州在全市推行“民主恳谈”以来，社会公众有了常态化参与村、乡镇、部门事务决策、管理、监督的政府基层行政体系，变“联什么”“由我定”的随意方式为双向交流、解疑释惑的协商机制，从而创建了政府与公众的有效沟通机制。可以说，在利益诉求多元化、利益增长爆炸化的背景下，能够为民众利益诉求的针对性维护开辟路径，是台州密切联系群众的大势所趋。在这个意义上讲，从“我要联系”提升为“要我联系”是台州密切联系群众社会成长动力机制的根本价值所在。

由此可见，台州密切联系群众动力机制的生成机理，是党委政府的自身建设需要与社会外部环境变化相互作用所致。通过党内民主动力机制、政府规制动力机制和社会成长动力机制的积极构建，并通过有效的制度使之密切配合形成合力，很好地解决了原本密切联系群众的动力不足甚至缺失问题，实现了“党委-政府-社会”多赢的格局。

三、密切联系群众实现机制的三维构建

从理论上讲，动力机制是机理所在，实现机制是抓手所系，实现机制说到底就是一个在明确动力机制的基础上找准着力机制的议题。台州密切联系群众的实现机制，就是以密切联系群众的动力机制为指导，进一步明确直接实践主体的行为性质和行为方向。概言之，深化密切联系群众台州实践“路在何方”成为问题的关键所在。基于密切联系群众的动力机制分析，我们的结论是:让党员回归党的基层组织体系，以政党目标引领党员行动;应该让领导干部回归地方政府行政体系，以政府管理规制公仆行动;让人们回归社会民众组织体系，以有序政治参与实现利益诉求。进一步分析，在党、政府和社会三大组织体系里党员、领导干部、社会民众是其直接实践载体。因而，密切联系群众的台州实践空间理应围绕这三个直接主体来展开(见图2)。

(一)党员重塑:密切联系群众的党建实现机制

据统计，截至2010 年底，台州全市党员总数为300493名，共有党的基层组织16885 个，其中党委472 个，总支部594 个，支部15819 个。面对如此众多的党员群体，靠组织力量去监督每个党员联系群众的密切度，成本极高、难以实现。基于这种现实，可行的党员密切联系群众的实现机制，就只能是着力于民主动力的开启。众所周知，决定公民社会民主的动力基点是人们对利益的诉求。比较而言，党内民主的逻辑起点不同于社会民主。中国共产党是一个理想信念支撑性政治组织，由这种结构性特征所决定，其对党员的本质规定性就是理想党员。就此而言，党员密切联系群众实际上应该是一个理想党员的自觉价值追求。在这一根本道理下，基于台州密切联系群众的实践状况，我们认为深化密切联系群众的台州实践，极为重要的就是要重塑党员、打造理想党员。具体来说，应致力于:其一，应该以理想党员为评价标准来建立健全党员进退留转机制，从流动性上保障党员质量，从而为密切联系群众奠定党建组织基础;其二，应该以理想党员为培养目标来建立健全党员群众路线教育机制，从总开关上提升党员质量，从而为密切联系群众奠定党建思想基础;其三，应该以理想党员为先进典型来建立健全党内生活激励约束机制，从氛围营造中强化党员质量，从而为密切联系群众奠定党建氛围基础。

(二)公仆新生:密切联系群众的政府实现机制

在我国的政治生态中，人们已经习惯性地把“党员领导干部”和“领导干部”混同起来，这里的原因主要在于——人们认为，对于执政党而言，党政无法分开，所以政府干部即党的干部。然而，政党的政治录用功能与政府的行政功能并不是一回事，作为政府行政主体的领导干部其根本规定性是“公仆”，仅重政党领导而忽略政府管理对于他们的作用，显然是有失偏颇的。从党的领导的“总揽全局、协调各方”的性质上讲、从依法行政的国家治理实践要求来看，当前应该更加注重政府规制。显然，密切联系群众的台州实践已初步探索，但尚有完善空间——从公仆意义建构服务型地方政府、从服务型政府来规制领导干部的公仆行为。具体来说:一方面，台州地方政府规制当为密切联系群众的路径制度化服务。比如说，可以根据最新的《中华人民共和国宪法修正案》中“过去49 个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282 个设区的市”的规定，把民主恳谈、驻村百晓、民评民议的内容以地方性法规的形式予以明确规定。另一方面，台州领导干部当为密切联系群众的实践空间延伸服务。比如说，在领导干部晋升的结构性内容之中可以首先原则性规定联系群众密切度单项，督促领导干部积极主动地为更好联系群众进行不懈探索。

(三)公民再造:密切联系群众的社会实现机制

从理论上讲，密切联系群众是一个上下互动的双向过程。毋庸讳言，当前密切联系群众的台州实践，从联系者(党员、领导干部)的站位思考较多、而从被联系者(人民群众)的角度思考较少——供给与需求脱钩，难免“做好事群众却不买账”。民营经济占绝对优势地位、高流动性的台州社会，社会民众的个体多样性、利益碎片化特征显著，在这种情况下，要求党员、领导干部直接联系到具体民众根本不现实。正因为如此，密切联系群众的台州实践创新无妨换个思路，可以尝试着从发展民间组织实现公民再造的路径上寻求新出路。具体来说，可以从以下方面努力:一是可以考虑适当放宽社会组织成立的条件，让更多的社会组织伴随经济发展而成长起来;二是可以考虑在社会组织中建立党的基层组织，让党的基层组织在社会组织化政治参与方面发挥引领作用;三是可以考虑在“简政放权”的政府执政转变过程中，让社会组织积极分担相应的职能。我们认为，通过这三个方面的努力，可以实现多元化民众的组织化整合、碎片化利益的秩序化表达。这样，在公民再造的基础上，密切联系群众的社会实现机制就会逐步得以建构。

综上所述，重塑党员、公仆新生、公民再造这三个维度是当前进一步深化密切联系群众的台州实践的关键着力点，密切联系群众的台州实践创新无疑应该从理论层面做出这种“顶层设计”的系统性思考。