行走120国细思反腐之道

●廖 燃 笔者过去20年游历过120多个国家和地区，这其中有最清廉的北欧诸国，有被腐败问题困扰的南亚地区，也有分布全球各地的“转型国家”或“新兴国家”。无论是与政府官员接触提供政策分析和咨询，还是在街头巷尾与车夫、小贩闲聊，关于反腐和清廉都是绕不开的话题，这也引发笔者很多思考：为什么印度、孟加拉国、菲律宾等被西方看好的“民主国家”的反腐成效不够大？为什么有的国家把反腐当成打击政敌的借口？为什么很多国家和地区的政府不断加大反腐力度，却没有成为像新加坡和中国香港那样的“清廉典范”？为什么高度清廉的冰岛却在国家治理方面出现严重问题？答案是，打击和治理腐败，要有明确的政治目标和决心，需要持之以恒的投入以及严明、公正的法治。在笔者看来，反腐败是为了建立高效、透明、问责的国家治理，实现可持续发展，而不是忽悠民众。 印度人羡慕中国对贪官“动真格”　　很多亚洲国家的民众把反腐成败寄托在领导人的反腐力度上。在2012年的东帝汶总统选举中，鲁阿克通过申报公示自己的财产取信于民，扭转了本不被看好的选举形势。在东帝汶，民众和笔者聊起以前领导人在反腐问题上摆“花架子”时颇有不满。笔者在韩国时，听到一种说法是卢武铉总统在任内推动的反腐败运动见效最快，因此很得人心。　　在亚洲，南亚地区的民众对本国领导人反腐不力最为失望。记得2000年在巴基斯坦，当时的司法部长就告诉笔者：“我们有全世界最‘完美的法律，但这些法律在执行时却因人而异，效果大打折扣。巴基斯坦反腐未来的方向不是制定更多、更严苛的法律，而是要多研究一下执行的问题。”2001年上台的穆沙拉夫总统被巴基斯坦百姓看成是反腐决心最强的领导人。西方媒体对政变上台的穆沙拉夫并不看好，他执政初期，巴基斯坦还被西方国家制裁，但笔者在和巴百姓交谈时，他们对穆沙拉夫大刀阔斧地治理前任留下的腐败乱象十分赞赏，更期待国家面貌有所改变。当时巴民间支持穆沙拉夫反腐的情绪和西方媒体对穆的态度形成鲜明反差。　　“腐败是摧毁人民生活的癌症。”曾有阿富汗的司法部官员这样表示。当笔者2012年去阿富汗时，当地百姓和精英都说他们的腐败是西方援助机构金钱“养”出来的。阿富汗总统卡尔扎伊成立的反腐机构，任命的首任负责人在美国有过贩毒入狱的前科。在阿富汗，人们对政府腐败和现有的司法制度失去信心。在塔利班和政府重叠控制的一些地区，当地人有矛盾和纠纷时竟然首先想到去找塔利班解决。　　印度人民对腐败深恶痛绝，特别是对过去议员即使面临犯罪指控也可以保留议员资格逍遥法外的现象不满。1982年，有印度人想仿效香港廉政公署，提出设立一个“联邦申诉专员”机构的议案，授权这个反腐败机构调查并起诉政府官员、法官和政客，甚至总理。但该议案迟迟没有通过，有印度朋友解释说：“有哪位议员会愿意通过一个对自己构成威胁的法案呢？”2011年8月，当时已74岁高龄的反腐斗士安纳·哈扎尔在全印度掀起一场轰轰烈烈的绝食抗争运动，要求立即通过该法案，并制定一部反腐败法。今年新年伊始，笔者从媒体上了解到，印度总统批准了《公民监察法》，使拖延几十年的反腐法案正式生效。笔者同印度的许多媒体人探讨过：“为什么印度媒体在制约腐败问题上没有发挥更大的作用？”一些印度媒体人摇头感叹：“印度媒体都属于私人所有，如何能保证真正的媒体自由？”有的印度人认为，只有向中国学，动真格的，对贪官处以极刑，印度的反腐败才会有希望。 各国民众参与把反腐运动推向高潮　　中国、印度两个大国的反腐很受国际关注，也常被人拿来做对比。如果从1995年10月北京召开第七届国际反贪污大会算起，全球反腐败运动近20年来经历过三波浪潮。随着世界银行的报告中第一次出现“反腐”提法，反腐成了国际上的一门“显学”，探讨腐败成因和治理之道的论著多了，各国对腐败现象频频出手打击，西方国家还向发展中国家提供各种反腐方面的咨询和建议。2001年发生“9·11”事件后，以美国强力推动欧盟打击恐怖主义为标志，反腐浪潮进入第二波，很多国家的银行和金融机构纷纷立法打击洗钱犯罪。2001年10月国际反贪污大会在布拉格举行时，不少代表亲眼目睹了警察叫停在街上行驶的出租车，对司机进行勒索的情形。但这样的情形没有维持多久。全球反腐运动的第三波浪潮伴随着2005年欧盟东扩出现，欧洲理事会此前通过的《反腐败刑法公约》和《反腐败民法公约》为联合打击跨国腐败打下基础。公民社会广泛参与反腐运动的模式在各地也逐渐形成。2011年印度“百万民众绝食抗争”和2012年中国民众的“微博反腐”，把一些腐败官员拉下马，推动了相关法律或政策的出台，也标志着民众参与反腐运动高潮的出现。　　许多人常把“民主”跟“清廉”等同起来，但细看许多民主国家在国际性反腐非政府组织“透明国际”的清廉指数排行榜上的排名却很靠后。其中一个例子是笔者多次去过的菲律宾，它的清廉指数排名常在百名之后，2013年与印度并列为第94位。上世纪80年代，总统马科斯被推翻的罪名之一就是腐败，总统夫人伊梅尔达的3000双鞋更成为腐败奢侈的力证。但马科斯之后的民选总统，很多依旧没有摆脱腐败、受贿等指控。更讽刺的是，新总统上台后都会解散前任设立的反腐机构，自己再设一个新的。这么多年，菲律宾一共设立17个反腐败机构，因成效甚微，老百姓并不买账。　　很多国家和地区的反腐运动对贪官构成强大威慑，但想成为新加坡或中国香港那样的“清廉典范”却很难。在笔者看来，中国香港和新加坡惩治腐败的经验，最重要的是他们对腐败行为进行严明、公正的法律制裁；其次，要打击和制约腐败，还要有媒体的监督和群众的举报。对涉嫌贪腐的事件必须处理，否则被举报的腐败官员官照做，钱照收，司法体系就会失去公信力，激起更大的公愤。新加坡和香港的经验还表明，反腐除了要有严明的法律制度和公正执法，充足的资源投入是不可忽视的一个重要因素。不同的研究表明，新加坡和香港廉政公署的经费，按人口平均大致为每人每年240美元，印度投入的反腐经费则人均不到0.49美元。印度尼西亚和孟加拉国更低，分别为人均0.19美元和0.14美元！2004年东帝汶国家审计局局长对笔者说，他们一年的经费，除去所有的行政费用，只有两万美元用于反腐。东帝汶是2002年5月才正式独立的小国家，只有9名检察官，据说他们现在的精力全部用来调查2008年总统遭枪击案，无暇顾及国内的腐败问题。 政府清廉和国家治理要有效结合　　走的国家和地区多了，就不容易被表象所迷惑。笔者曾去过北非的突尼斯，这是一个风光迤逦的地中海沿岸国家。突尼斯在清廉指数排行榜上曾长期以4.9的高分排在中东国家的前列，但2010年底却毫无预警地因一个小贩自焚而引发“茉莉花革命”。过去，西方国家媒体对突尼斯多有赞誉，但实际上，突尼斯民众早就对本·阿里总统家族腐败强烈不满，小贩自焚成了让他下台的导火索。　　印度网民2010年开办“我行贿了”等呼吁人们举报腐败行为的网站，说出自己被迫送礼的经历，揭发那些收受贿赂的官员名字。这一民间行动确实让一些地方官员受到惩处，但对印度低效且本身难逃腐败诟病的司法制度而言，人们再多举报几个贪官又能怎么样？有印度朋友告诉我，法院待受理的案件堆积如山，被揭出的官员真要等到起诉和审理不知道是何年何月。所以，像“我行贿了”网站虽然颇有创意，但最后也逃脱不了被束之高阁的命运。在走私泛滥、金融监管形同虚设的印尼，笔者的感触是，谈反腐如果离开提高国家治理能力，就失去建立相应的法律制度和公正执行的根本，而空谈民主对腐败的制约，也只能是缘木求鱼。　　同样的情形发生在泰国，“反腐”成为促使政权更迭最便宜的借口。2006年泰国发生军事政变，总理他信流亡海外后，军政府只能从新机场跑道上发现的几道裂缝来证明他信政府腐败。2008年9月9日，泰国宪法法院又判决代表他信家族的沙马在出任总理后主持烹饪电视节目违宪，剥夺其总理职务。因为电视公司付给沙马8万泰铢（约合2300美元）作为4次节目的报酬，泰国人用几十亿泰铢的选举经费选出来的总理就被推倒重选。泰国发生的这些“反腐”闹剧，严重破坏人们对司法公正的信心，一些泰国人认为，这样的判决表明司法腐败远比一般公共官员的腐败危害更大。　　腐败多发让一些国家的百姓不满，但在冰岛这样的“最清廉国家”，民众也有自己的烦恼。冰岛作为全球最清廉的国家，政府前几年却因债务危机险些崩溃。亮丽的全球清廉指数排名掩盖了脆弱不堪的国家治理，2009年元旦时任冰岛总理甚至被示威者追打。有统计数字表明，2008年金融危机爆发后，为躲避人均20多万美元的负债，两年内移民或离开冰岛的有10612人，相当于冰岛总人口的1/30。当2013年再次来到开始恢复元气的冰岛时，笔者也在思考，政府清廉和国家治理能力如何才能有效结合？是不是公务员注意自身清廉的时候更不能忘了造福民众？　　西方国家的经验证明，政府只是扮演制定政策和监管、执行的角色，并不能垄断资源的配置，不管是自然资源还是权力资源。政策事关国计民生，所以官员决策过程要受到国会和媒体的监督，官员操守往往会被媒体用放大镜来观察。在一些西方国家，政府官员和公务员岗位并不是人人争抢的香饽饽。相反，男人一般都在商海纵横，而把没有“油水”、风险较高的政界让给女人。在冰岛、挪威等国，男人经商，女人从政已成为常态。女权主义者会为北欧国家女性参政率高感到骄傲，但那反映出的也是“想当官就不要想发财”的现状。　　不管怎么说，西方国家的政府清廉，特别是北欧国家更是各国应该效仿的。美国通常在清廉指数中的排名20位上下。根据笔者在欧美的观察，确实也能感觉到美国与北欧之间的差距。北欧国家的政府办公场所，远比商业公司的要简朴。 北欧人对腐败问题的深恶痛绝也令笔者难忘。2000年，挪威籍的调查法官艾娃·尤利在法国侦办“法国售台湾拉法叶舰案”时，以“受贿罪”起诉法国前外长杜马。当时就有台湾媒体表示，“拉法叶舰案”光佣金就20亿法郎，而艾娃·尤利为什么却以收受一双价值6000法郎的皮鞋（当时约合8000元人民币）抓住杜马不放。当笔者当面向艾娃·尤利求证时，她反问道：“在挪威，一个大臣因为贪小便宜，把不到1000挪威克朗（约合1000元人民币）的差旅费放进口袋，被媒体曝光而辞职；现在法国一个政要明目张胆接受关系人6000多法郎的礼物，还算‘小鱼吗？还不应该受到惩罚？”▲（作者为旅居挪威的华人政治学者）