我国农村社区服务“网格化”管理的探索与创新

肖 云，杨小芳

(重庆大学 公共管理学院 ，重庆 400044)

一、问题的提出

社区服务是以政府为主导，以街道和居委会为依托，以各种盈利和非盈利组织为补充，以社区居民自助与互助为基础和以提高社区居民的生活质量为目的，面向全体社区居民开展的各种福利性和非福利性的便民利民活动。调查显示，实行网格化管理之后，社区服务项目更加精细，居民对社区服务满意度明显提高。目前，城市社区服务实行网格化管理的已达46.7%，而农村社区仅为23%，城市居民对社区服务项目满意度高和较高的比例为49.9%，比农村高10.6%。随着农村社区生活的多样化，农村社区居民的需求也呈现多样化特征，传统的社区服务已经不能满足其需求。调查发现:当前农村社区居民对社区服务工作满意的仅占13%，不满意为17%;认为很有必要和较有必要建设新的社区服务体系的高达93%，可见有必要改变农村社区服务的方式。本文从农村社区实施“网格化”管理的角度探讨服务的方式创新，以提高农村社区服务的整体水平。

二、网格化管理在农村社区服务应用中的问题

网格化管理是指基层政府以街道社区为基础，依据人、地、事、物及组织等辖区内的各种资源和因素，将辖区按一定地域标准划分为若干个网格单元体系，明确各个网格责任主体，将各种社会事务合理分配到网格来开展进行并充分运用一切技术手段对辖区内人群进行精细化管理和服务的一种管理方式，其核心是以人为本。网格化管理把各种社区工作都放到“格”和“网”里解决，整体呈现出机构下设、力量下沉、重心下移的趋势，使社区的各种资源在网格内得到了很好的整合配置，从而有利于各种政策以及人、财、物向基层网格内的倾斜。先进理念的传播以及先进技术的运用，提升了社区工作者服务水平和质量，同时也节约了大量人力和物力，在很大程度上提高了社区服务和管理的效率，促进了我国社区服务发展。但现阶段在农村地区，实现网格化管理还存在许多问题。

(一)网格化管理责任主体难以明确

从网格化管理实施主体的角度看，农村网格化实施主体为社区工作人员，包括镇或街道办事处以及村级社区的工作人员，主要分为社区居委会成员和社区专职工作者。网格化管理是将社区各种事务分配到网格中，其服务工作宗旨为“管理精细化、服务个性化、工作科学化”，在全方位服务的前提下，争取“人到格中去，事在网上办”，竭力做到“小事不出网格，大事不出社区”。网格责任主体作为社区服务的管理者和实施者，自身必须具备一定的管理才能和相应的服务专业知识，而农村的人才非常缺乏。调查得知，农村社区工作人员受教育情况为:小学及以下(4.7%)，初中(26%)，职中、中专及高中(27.9%)，大专(23.7%)，本科(7.4%)，硕士及以上仅1.9%;农村社区工作人员获得社会工作职业资格证书的仅占11.2%。这样文化水平的工作人员是很难作为责任主体进行“网格化”管理的。社区服务网格化管理不是单纯地提供服务和管理，而是要在整合和分配资源的同时尽可能将各种社区事务在网格中解决，还要运用一系列技术手段做到管理和服务的精细化，因而责任主体的确立关系着网格化管理能否顺利进行。提高农村社区服务工作人员的专业素质，使其具备一定的知识和技能，不仅关系到我国农村社区服务的质量和效率与我国社区服务事业的长远发展，还涉及到我国城乡社区服务均等化的实现和城乡一体化发展。

从网格化管理对象的角度看，农村居民是管理的对象，相对于城市社区居民而言，农村居民文化素质普遍较低，这在一定程度上加大了社区工作者从事社区管理和服务的难度。调查显示，农村社区居民文化程度为:小学及以下(17.5%)，初中(31.5%)，职中、中专和高中(15.3%)，大专(9.9%)，本科(15.6%)，硕士及以上(6.6%)。农村居民的文化程度低的现实说明他们理解和接受网格化管理有一定的障碍，也为农村实施网格化管理带来了困难。

(二)网格化管理经济基础薄弱

我国农村社区服务建设起步晚，各种基础设施建设相对于城市社区非常滞后，决定了农村社区服务建设的巨大经费需求，若实行农村社区服务网格化管理，则需要更多的资金支持。

第一，网格化管理需要提供更多、更全面的服务项目以满足社区服务的精细化要求。而现实中我国农村社区服务经费太少，各种服务项目和设施难以保障。近年来，政府虽然加大了对农村社区建设的扶持力度，《社区服务体系建设规划(2011－2015年)》也指出我国社区服务体系建设资金以地方投入为主，但由于长期受到城乡二元体制的影响，农村社区服务体系建设投入远远不够，并且伴随着农业税的减免，农村社区自主创收渠道少，全国大多数农村社区还出现了严重的欠债现象［1］。例如重庆市某一社区，其工作经费按社区内的住户拨放，3 000户以下的社区40 000元/年，3 000户以上的社区是50 000元/年，社区工作人员仍感觉经费非常紧张;还有重庆市一个常住人口有3 000多人的社区，财政拨款只有15 000元/年，在没有任何创收的情况，经费紧张度可想而知。调查显示，社区工作人员认为工作经费非常紧张的占45%，较紧张的占47%，认为不紧张的仅占3%。国家是我国农村社区建设资金的投入主体，在政府投入严重不足，资金来源渠道单一的情况下，缺乏改变农村社区服务的经济基础。因此，70.2%的农村居民认为要搞好农村社区服务体系建设应加大财政资金投入力度，83.7%的农村社区工作人员认为经费太少是搞好社区服务工作主要阻碍。

第二，网格化管理需要更多费用吸引人才。农村社区人才本就稀缺，社区工作经费紧张，拿不出培训学习的费用，加之社区工作人员待遇偏低，在一定程度上影响人们从事社区工作的积极性，也不利于农村社区吸引人才和留住人才。调查显示:从事这一职业是因为热爱社区工作的仅占46.4%，只是作为一种过渡或者没有其他选择的比例达47.2%，其中有12.9%的人是因为待遇太低。重庆市忠县某社区的主任谈到他们下乡的工作餐只有6元钱的盒饭，社区居民看到都觉得太辛苦。目前，重庆社区的书记和村长工资为1 500元/月，文书和计生专干则1 100元/月，而重庆的最低工资标准是1 000元/月。调查显示有22.3%的农村居民也认为应提高社区工作人员待遇。如何拓宽农村社区的资金来源，提高社区工作人员待遇从而吸引更多专业人才到农村服务，也是我国农村提高社区服务质量所必须要解决的问题。

(三)农村居民居住分散导致网格单元划分困难

网格化管理要求将辖区按一定的地域标准划分为若干网格单元体系，再将社区事务合理分配进网格解决。在城市社区中，由于居住集中，大多是以楼格作为网格单元最后一级，将所有服务尽可能地分配到楼格中，并设有“楼长”一职来综合处理楼格相应事务，这样的划分方便、科学且便于管理和服务。而农村社区地域较广，居住较分散，不能照搬城市社区方法进行划分。

农民以户为单位进行生产活动，居住疏密不均，尤其是在山区和丘陵地带，分布疏散且交通不发达，若是以地域标准来划分农村社区网格单元，会出现同一级别的网格单元内服务人数不均、服务环境不同的情况，致使网格责任主体服务的人数差别较大，不利于社区服务的精细化管理，也不利于调动责任主体的工作积极性，在一定程度上影响服务质量的提高和责任主体工作绩效评比。又因为农村社区主要分为散村、集村和集镇，其中散村发展滞后，居民聚居程度不高，若依照服务人数多少来划分网格单元不可行。因为这样不仅难以保证每个网格地域面积的统一，还会把村落“拆散”，使同一村落的人被划分在不同网格之中，增加服务难度。

(四)农村网格化管理可借鉴经验较少

网格化管理最早起源于北京市东城区，该区为迎接奥运而实行的“万米城管网格”和原崇文区的“信访代理制”的网格化等各种实践，使我国的城市社区管理更加精细化、属地化和服务化、综合化，使新科学技术在社会管理中得到了充分有效的运用，也使管理服务精细化水平得到进一步提升。①熊炎.《北京市网格化社会服务管体系的现状、成效与未来》，载《学术前沿论坛:深化改革与改善民生》，2012.

随着社区服务体系建设工作的开展，“十二五”期间，我国农村社区服务试点不断增多，社区综合性服务设施建设不断推进，就业、社保、卫生、计划生育和文化、体育、社会治安等基本服务不断向农村延伸，但总体而言，城乡二元差异仍十分明显。农村社区居民需求呈个性化和多元化发展，资金与人才限制却使社区服务精细化和综合化发展受阻，服务化与属地化理念虽然得到传播，但传统的管理模式很难做到这一点。网格化管理作为各级政府和管理者推崇的管理模式，主要运用于城市社区，在农村却尚未广泛的运用和开展。调研显示，农村社区没有实行网格化管理的高达65%，还有11%的社区不知道什么是网格化管理，实行了网格化管理的仅占23%，有的社区的网格化管理也只是有其名无其实。将网格化管理运用到农村社区服务之中，虽对农村社区服务体系建设有很大帮助，但因为农村社区与城市社区有较大差别，可以借鉴的城市社区经验较少，农村社区网格化管理的建立还任重道远。

三、推行农村社区服务网格化管理的建议

十八大指出“要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣”，十八届三中全会提出要创新管理体制，推进国家治理体系和治理能力的现代化。农村社区服务网格化的运用，将提高农村社区服务质量，进一步缩小城乡社区服务差异，逐步实现城乡社区服务供给均等化，实现社会公平、和谐发展。实行农村社区服务网格化管理，应从以下几个方面着手。

(一)合理设置网格化管理层次

资源是社区建设和管理的重要条件。社区资源是指能够服务社区管理的人、财、物、技术的各种要素，美国社会学家休厄尔把社区资源分为人力资源和非人力资源［2］。管理学家亨利·明茨伯格在“五重组织”理论中将组织分为运营核心、战略高层、中间线、技术结构和支持结构5个部分［3］。按照这5个部分在农村社区合理设置网格化管理层次，可有效缓解农村社区服务建设中的专业人才不足带来的阻碍，并能够有效地利用社区内外非人力资源。笔者认为农村社区网格化服务组织构架可以以乡(镇)政府为网格化管理组织的战略高层部分，并利用乡(镇)力量组成组织的支持结构和技术机构;村委会为网格管理中间线，网格长由原村委干部担任;村民小组为运营核心，在村民组内选取一名负责人，具体服务主要依靠志愿者直接提供(参见图1)。

图1 农村社区网格化服务组织构架

1.在乡(镇)政府层面上设置农村社区服务网格化管理的格局

在乡(镇)政府层面上设置农村社区服务网格化管理的格局，是指在乡(镇)政府层面上组成网格化管理组织的“战略高层”、“技术结构”和“支持结构”。网格化管理的“战略高层”是指组织中分配社区资源、发布指令、批准重大决策、解决社区争端、组织设计，以及招募社区工作者、监督并激励人员的部分。网格化管理需要将社区资源和事务进行合理整合和分配，并需要运用相应的技术手段和一些专业人才。对农村社区而言，在乡(镇)政府层面组成管理“战略高层”部分的优点是:第一，乡(镇)政府有一定的行政权力，可通过宣传、影响等方式转变农村社区服务人员理念，有效实现精细化管理;第二，乡(镇)政府可集中财政和其他经济来源，按需分配到各个社区，有效实现服务均等化和一体化发展;第三，乡(镇)政府拥有更多专业人才，可利用自身优势为农村社区服务发展制定相应的蓝图和规划，有效促进农村社区服务的发展。

“技术结构”指那些精通某种服务项目所涉及到的各种技能和技巧的人员，包括网络计算机人员、消防人员、医疗护理人员等。“支持结构”则指各种为社区服务提供技术、资金或者设施支持的单位、个人和各种非营利组织。在网格化管理组织中，二者主要由战略高层领导，对组织其他部分发挥作用。笔者认为应在乡(镇)街道层面组成网格的“技术结构”和“支持结构”。原因是:首先，与农村村委会相比，乡(镇)政府拥有更多的经济来源和财政支持，其政治地位也使其有更强的抗风险能力，从而有能力吸引更多的支持组织和技术人才;其次，农村区域发展和文化上存在较大差异，社区居民对服务的需求也不尽相同，乡(镇)政府可以有效的整合各种需求，吸引各种人才，统一调配，根据不同需求合理分配资源并定期派遣不同技术人员进社区，在为村民提供更好更全面服务的同时也促进了各社区的全面协调发展;再次，居住在同一社区的居民，其需求相对单一，为避免机构和职务的重构及技术等资源的浪费，在乡(镇)政府层面组成较为全面的技术结构，按照轻重缓急定期派遣相关人员到各个基层社区，可以有效节约资源。

2.在村委会的层面组成网格的“中间线”

社区服务网格化管理组织的“中间线”是指社区服务中上、下权力交接处，在组织中起着承上启下的作用，其主要任务为收集绩效反馈信息呈给组织“战略高层”并参与部分有关社区事务的决策，需满足条件是熟悉了解社区各项事务。村民委员会的特殊地位决定了其是社区服务“网格化”管理“中间线”的最佳选择。一方面，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条，村委会为基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。①中华人民共和国村民委员会组织法(全文).中国网，2010－10－29。另一方面，村委会作为居民自治组织，十分清楚本村的各种情况，可以更有效地起着连接上下级的纽带作用，对于顺利开展相应社区服务有着不可替代的作用。

村委会作为“中间线”，以此为基础成立专门的社区服务网格化管理小组，其主要成员由村委会成员兼任，可以节省人力和财力。同时可以面向社会公开招聘专业性的工作人员加入到网格化管理之中，以增强农村社区服务的专业化。为有效实现网格化管理和服务的精细化与全面化，还应明确网格单元责任主体的职责与管理权限，使整个组织更加的严密和完善，为社区居民提供更加满意的服务。

3.以村民组为单位组成网格的“运营核心”

“运营核心”部分是整个组织的关键部分，由组织内提供服务和生产的基层人员组成。农村社区服务网格化管理组织的“运营核心”，是指在社区服务中与居民直接接触、零距离提供服务的人员。以村民组为单位，组成网格的“运营核心”部分，具有“地利”与“人和”的得天独厚的优势。

一般情况下，由于农村经济来源较单一，社区事务相对简单，较之城市社区，人员需求和技术要求也就相对较少。按不同状况以一定地域居住的村民组划分网格单元后，在村组网格内选一主要负责人，其主要任务是保证各种服务项目的顺利供给，确保职责范围内各项工作的完成。再以志愿者形式来招募其他网格成员，为居民提供各种具体服务，只需付给他们一定的办公费用。农村社区的“熟人社会”特征和“互帮互助”的传统会有益于人员的招募，这在一定程度上也减少了相应的开支。志愿者们将服务情况和村民需求汇报给村组负责人，再由其汇总到村委会，待村委会将各网格的事务处理意见再反馈给村民，这样直接互通信息，使问题得到处理，有利于及时化解村民矛盾，迅速解决村民困难。

(二)拓展社区服务资金来源

政府应增加对农村社区的资金投入。地方政府作为农村社区服务的投入主体，要建立健全财政预算投入。市、县(区)、乡(镇)三级政府应提高对农村社区服务网格化管理的重视程度，对有些服务项目可以安排一定专项经费。各级政府和农村社区自身要建立多元投资模式和良性融资渠道，满足农村社区服务网格化管理的资金需求。在有条件的农村社区探索试行政府购买服务，大力推动新型的农村社区服务体系建设相关的项目招标，委托组织来提供社区服务项目。通过项目外包的方式，吸引更多的社会组织机构承接政府委托的社会管理和公共服务，建立可持续合作平台。按照《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》①《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，国办发〔2013〕96号。的精神，在“十二五”时期，政府向社会力量购买服务工作在各地逐步推开，统一有效地购买服务的平台和机制初步形成，相关制度法规建设取得明显进展;到2020年，将在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系;所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑，并按照预算管理要求列入财政预算，严格资金管理，确保公开、透明、规范、有效。②《社区服务体系建设规划(2011－2015年)》，国务院办公厅关于印发社区服务体系建设规划(2011－2015年)的通知，国办发〔2011〕61号。还可成立农村社区服务网格化管理的建设基金，广泛吸纳社会资金和捐赠，支持新型农村社区服务网格化管理建设。有些农村地区也可以依靠自身有利的资源、交通、人力等因素来发展自己的特色项目，吸收资金，从而获取更多社区服务经费来支持网格化的发展。

(三)科学设置网格责任主体数量与职责

城乡社区服务网格化管理在网格内各个职位的设置和职责上，最大的区别是在网格最后一步网格员的设置上，农村社区应因地制宜，科学设置网格责任主体数量与职责。相比城市社区服务而言，农村社区服务需求表现出某种一致性，即某一种或几种服务的需求人数众多，满足该“一致性”需求的社区工作人员任务会相应较重，应尽量“一人一职”，必要时还需分配一定数量人员协助他。随着农村居民社区服务需求的不断增加，客观上需要增加社区服务项目。依公共服务均等化原则，农村社区与城市在资金的划拨、人员设置上享有同样的待遇，应做到“城里人有的村里人不缺、村里需要的都有供应的”，尽可能满足农村居民的各种“个性”需求。农村社区应该因地制宜、量力而行，对于某些需求量不大的服务项目，由少量网格员承担，可采取“一人多职”，即一人负责多个服务项目供给。这样既可以节省人力资源，也能满足各种需求，在服务项目上与城市居民相似又很符合农村社区特色，符合我国社区服务建设的发展要求。

(四)借鉴城市社区网格化管理经验

农村推行社区服务网格化管理仍需要借鉴城市社区网格化管理的有效经验。不同城市在网格化管理上都有自己的特色和经验，值得农村社区服务网格化管理学习和效仿。比如在网格管理精细化方面，可以借鉴常州市城乡社区网格化管理中的“八个一”工作法，让社区服务精确到每一栋楼、每一户，建立居民信息表，使每个居民的需求都能得到最好的满;在管理综合化方面，可学习城市社区设立综合服务大厅进行“一站式”服务，为居民提供最方便、快捷的服务。截至2010年，全国共建成街道社区服务中心3 515个，社区服务站44 237个，部分农村也已经建立了社区服务综合大厅，为农村网格化发展打好了基础;而服务化和快速化方面，可借鉴湖北省谷城县城关镇的“三知、三清、三掌握”和“123456”［4］工作法和江省大姚县以最快速度解决社区问题的“10分钟”服务圈法，让网格成员详细了解社区居民状况，以最快时间解决居民问题，为其提供最优越的服务。

虽然在物质、财力以及人力资源上，农村与城市存在差距，但在网格化管理上仍可借鉴城市社区的管理和服务理念，一切以为人民服务为宗旨，以更好、更快地为居民提供更精细、更全面的服务为目标，合理分配和利用社区资源，逐步建立面向全体社区居民，主体多元、设施配套、功能完善、内容丰富、队伍健全、机制合理的社区服务体系。

［1］秦永超.新型农村社区服务体系建设的困境与出路［J］.理论探索，2013(2).

［2］袁满，姚峰.治理理论在提升我国农村社区自治管理中的应用［J］.湖南农业科学，2013(1).

［3］［加］亨利·明茨伯格.卓有成效的组织［M］.魏青江，译.北京:中国人民大学出版社，2007:322－328.

［4］陶宏.城市化进程中完善社区服务多元化路径选择探究——基于威海市高新区怡园街道社区服务发展的实证研究［J］.理论学刊，2011(12).