城乡建设用地增减挂钩政策的观察与思考

韩梅　桂徐雄

摘要：随着我国经济发展和城市化步伐加速，城市建设用地供需矛盾日益突出，而与此同时，我国农村土地利用却存在着闲置浪费的现象。城乡建设用地增减挂钩政策是在统筹城乡发展的背景下提出的，旨在促进城市发展的同时实现现实耕地总量的动态平衡，以有效缓解城市建设用地供需矛盾。但在实践中，增减挂钩政策的推进并不顺利，在实施过程中出现了一些问题，偏离了该政策提出的初衰。因此，必须对这些问题追根溯源，探求解决之道，以推动增减挂钩政策的顺利实施。

关键词：城乡土地增减挂钩政策；城市建设用地；农村土地；城市化；工业化

当前，我国正处于城市化和工业化发展的重要时期，城市化进程加速和建设用地紧缺的矛盾日显突出。2004年10月，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，第一次明确提出“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”政策（以下简称增减挂钩政策）。2006年4月，天津、山东、江苏、湖北、四川五省市被国土资源部列为我国第一批城乡建设用地增减挂钩试点城市。2008年6月，国土资源部下发的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，使“城乡建设用地增减挂钩”正式成为政策文件的规范性用语。在增减挂钩政策试点工作展开的过程中，理论界进行了跟踪研究和实证分析。针对城乡建设用地增减挂钩过程中出现的规划、资金筹集等问题，提出城市群建设发展应和产业集聚、农业的可持续发展相结合；针对拆村并居行为，提出挂钩政策给新农村建设和土地结构方面带来“利”的同时，也给耕地质量、三农带来了“弊”；针对增减挂钩政策的运作模式，提出遵循人文自然型、城市扩张型以及农村集镇化型三种模式；也有学者从土地整治和权属角度来阐述自己的意见，等等。全面探讨增减挂钩政策的实质和其在实践中存在的问题，对于推动城乡平衡发展具有重要的现实意义。

一、增减挂钩政策实施过程中存在的问题

实行增减挂钩政策的目的是通过不同区域土地的空间置换，既能为城市化发展提供必要的土地资源，促进资源的集聚和集中，又能维持耕地总量的动态平衡，实现城乡统筹发展。但在政策实施过程中出现了“占优补劣”、乱用建设用地指标、规划不协调和侵犯农民权益等问题，严重影响了挂钩政策的实施效果。

1 “占优补劣”以次充好。我国城市一般都建在水源和土质较好的地带，地势相对平缓，城市周边的土地往往是良田沃土，而城市拓展所占用的土地也正是这些优质耕地。而那些通过土地整理后用来挂钩流转的建设用地指标，大多来自于宅基地和砖厂等的复垦地，这些复垦地的质量难以达到被占用的耕地的质量。虽然《关于深化改革严格土地管理的决定》第二条指出：“最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”对于“提高耕地质量”的规定，由于缺乏具体的质量测评标准，因此在实践中，不少地方出现了土地“占优补劣”的问题。虽然表面上实现了“占一补一”，但补充耕地的质量使耕地面积隐性减少，违背了耕地占补“使存量耕地产出能力总量不下降”的初衷。同时，由于没有预先设置相应的考核机制、惩罚机制和防范机制，这在很大程度上淡化了增减挂钩政策保护公共利益的追求，不利于增加耕地有效面积目标的实现。以天津市大良镇“增减挂钩”试点为例，按照当地政府测算，该镇7个试点村的宅基地共可以置换出100公顷耕地，而安置7个村的农民住房只要30.7公顷地，由此该镇可获得约66.7公顷的增减挂钩周转指标。当地政府为了解决农民集中居住后的就业问题，在新建居民点附近规划了一个工业园区，面积为146.6公顷，其占地面积是宅基地整理所节约出来的土地的2.2倍，即节约出来的土地还不够工业园区用地的一半，根本达不到增加耕地有效面积的目标。

2 增减挂钩周转指标的分配和使用不规范。从2009年起，在增减挂钩试点申报上，国土资源部不再要求地方政府按照项目来进行申报，直接将增减周转指标分配给地方政府，由地方政府自行安排项目进行增减挂钩试点工作。从调查实践来看，有些地方的国土部门在指标分配上缺乏统一的标准，导致盲目分派指标等情况的发生。对于一些土地供需矛盾并不十分突出的地区来说，轻易取得建设用地指标，不仅没有达到集约用地的目的，还助长了这些地区乱用建设用地指标的冲动，导致城区建设盲目扩张，浪费了紧张的土地资源，与增减挂钩政策要求的以优化用地结构和节约集约用地为重点的要求背道而驰。在挂钩指标的使用方面，目前由各地县级政府统一进行调度，项目区所在地政府并没有支配权。由于不少地方挂钩指标的使用分配没有启动有偿使用制度，在政策上没有向土地复垦多的乡镇倾斜，只是笼统地拿出复垦面积的20%作为完成指标的奖励，这就造成复垦多与复垦少、实施与不实施一个样的局面。并且这种奖励并不是由上级政府给予补助，而是由实施项目的各个乡镇出资实施的。由于指标使用和分配机制缺乏差别化，使得某些区位优势明显、经济基础较好的乡镇，即使土地没有进行复垦，其挂钩指标占用也不受影响。

3 增减挂钩项目区与城乡统筹发展规划不协调。我国土地利用总体规划是1990年代编制的，当时还没有实行增减挂钩政策。目前，增减挂钩试点地区专项建设用地规划，很多都以我国土地利用总体规划中的某一章节作为依据，而不是综合考量，这样就造成试点地区建设用地规划与土地利用总体规划和地方的建设规划不协调。从目前的规划修编情况来看，一方面，试点地区的建设规划仍处于修编的前期调研阶段，而土地利用总体规划修编正在审批阶段，无法给地方的规划建设以指导；另一方面，不少地方在修编建设规划时，并没有充分考虑增减挂钩项目区与土地利用总体规划和各级村镇建设规划的衔接，这样就降低了增减挂钩政策实施的整体效益，与当地城乡统筹发展规划不协调。建新拆旧项目区布局是增减挂钩政策开展的关键，不仅要根据当前发展需要安排建新区，也要为以后发展留足空间。在实际工作中，项目区拆旧区的规划实施基本能符合土地利用总体规划修编的规程要求，但是项目区建新区的规模和布局上通常突破了原有的土地利用总体规划和村镇规划。

4 农民权益没有得到有效保护。实施增减挂钩政策，使得我国城市、农村、农民之间的利益关系发生一系列重大变化。一方面，城市获得了建设用地指标，缓解了由于用地限制引发的经济发展问题；另一方面，因土地承包经营权发生了流转，农民失去了赖以生存发展的土地。这一政策的实施虽然符合我国整体发展战略，加快了农村城镇化的进程，但在一定程度上是以牺牲农村、农民的利益为发展的助推力的。增减挂钩第三条指出：“挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标”。然而，在政策运行过程中，由于缺乏有效的监管措施和纠偏机制，很多地方的农民从土地出让中获得的收益不到10%，地方政府和基层村组织存在损害农民权益的行为。根据对某市某村的调研，该村村民约为1万人，人均耕地5亩，共5万亩土地。在征地时，基本上按照2万元l亩的价格征地（其中4.2万多亩按照2万/亩的价格取得，0.7万多亩按照1.6万/亩的价格取得）。而开发商拿地基本通过招投标，即价高者得，有些区位条件优越的土地竟可以达到每亩上百万的价格。土地的投资、转卖等因素导致土地增值，而农民却没有从增值的过程中获得收益。在现行征地制度下，农民和集体基本享受不到土地因为用途变化产生的增值，地方政府和基层村组织成为了当前征地制度下最大的获益者。

5 “被城镇化”使城镇化陷入形式化泥潭。农村集体建设用地的所有权主体虚置，土地财产的保护能力弱化，这为地方政府推行城镇化提供了条件，于是纷纷通过撤村并居来扩大城镇化的规模。依据增减挂钩政策进行的拆村并居行为，虽然在形式上快速推进了我国的城镇化，但这种城镇化并不是真正意义上的城镇化。欧美等国家的城镇化是工业革命和经济社会结构深刻变革的结果，不仅是城市规模和人口数量等方面的变化，更是城乡关系的根本变化。城镇化过程应该是在工业发展的引导下，一个外在的制度安排更替和内在的村民变市民的身份认同转变的互动过程，如果缺乏上述两个方面的配套改革，城镇化很可能会步入形式化的泥潭。就前者而言，在我国社会保障制度、户籍制度等相关制度改革尚未到位的情况下，农民进城，虽可形成制度改革的动力，但在较长一段时间内，进城农民将被置于国家关怀的“真空”之中，城市化对于他们而言，只能是一个“美丽的传说”。就后者而言，传统生活方式的改变，使得农民缺乏归属感和安全感，无所适从，身份认同陷入进退两难。根据调查，“被上楼”农民由于缺乏必要的劳动技能，很难融人工业化的社会。即使有工作，由于工资不高，也无法维持体面的生活，更无法返回到以前的生活状态。

二、增减挂钩政策实施中产生问题的根源

上述问题的存在，一方面使我国土地资源无法得到有效配置，另一方面容易导致政府的寻租行为和农民利益无法保障。因此，必须探究问题存在的根本性原因，以寻求解决之道。

1 政策实施的保障体系缺失。首先，增减挂钩政策缺乏法律权威。城乡建设用地增减挂钩涉及多类利益群体，如农民、企业与各级政府部门，利益主体的多元化，使得土地增值收益合理分配成为复杂的问题。而出台的《管理办法》只是行政指令性文件，用来规范复杂的利益分配问题难以构筑应有的权威，公平性得不到保证。其次，增减挂钩政策缺乏监督机制。目前增减挂钩政策还没有形成一套完整的监督机制来保障政策的实施。《管理办法》中仅对增减挂钩做了原则性的规定，尚未出台具体的实施细则和详细的操作办法，给了地方政府较大的自由裁量权，如《管理办法》对增减挂钩区域限制、参与主体、增值收益分配原则等关键问题虽做出相应的规定，但是并没有预设相应的防范机制、考核机制和惩罚等监督机制来保障政策的执行力度，这就在一定程度上淡化了政策效果。最后，增减挂钩政策缺乏合理的收益分配机制。增减挂钩政策第十七条规定，按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，建新地块所获得的收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并优先用于支持农村集体发展生产和改善农民生活条件。但遗憾的是，该条仅规定了收益分配顺序，并未就收益的城乡分配具体的比例做出规定，也没有设置最低比例限度。由此，掌握收益分配权的地方政府失去了硬性的约束，要求将收益全部返还农村和农民不可能成为现实。

2 现行土地制度的束缚。我国《宪法》明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”由于作为集体成员的农民个人对集体所有的土地没有所有权，只有使用权，而集体土地的所有者又是缺位的或虚构的，所以，本来对集体土地仅仅具有经营、管理权限的乡镇集体经济组织或村民委员会，便以集体所有者的名义为农民做主，在土地征用、承包、流转以及机动地的处置中侵害农民的利益。国土资源部下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》也规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的宅基地发放土地使用证”，按照这个规定，农民对集体所拥有的土地，不能出卖和转让，排斥了农民和对农地转用的自主支配权，从而排除了农民分享工业化和城市化福利的权力，农村的集体土地所有权的残缺，造成数以千万计的农民在失去土地的同时，没有获得相应的享有城镇居民的福利待遇和社会保障。

3 土地交易机制的缺失。增减挂钩项目突破了建设占用耕地的约束，实现了资源在空间上的优化配置。但是，在这一政策的实施过程中，因土地交易市场机制的缺失，行政手段仍占主导地位。首先，在项目区的选择上，必须通过政府审批才能够获得实施挂钩政策的资格。并且挂钩的指标数量、范围、指标分配依然由国土资源等相关行政部门决定。也就是说，建设用地的需求方和供给方不是由双方自愿交易实现，而纯粹由政府通过“拉郎配”的手段来完成。资源的再配置涉及到各方面的经济利益，其中的问题千头万绪，需要处理大量的信息。政府主导的资源配置能够实现快捷迅速的目标，但在信息处理方面远远不及市场供求双方的谈判机制，从而容易扭曲资源的优化配置。如前所述，行政手段配置资源，导致不同地区资源转让机会不平等、价格发现不充分、转让手续和程序过于复杂，最后抑制了资源转让的规模，难以满足城乡发展的需求。此外，行政管制往往会产生寻租空间。其次，从拆旧区腾出来的农村建设用地指标，只有到建新区“落地”，才能成为现实的城市建设用地。在指标落地过程中，依然是政府以行政权力强制性地组织农民搬迁。尽管在挂钩政策下，补偿水平略有提高，但利益被政府侵占的局面依然没有改观。

4 地方政府土地财政的推动。我国目前的法律制度堵塞了集体土地直接流转成为城市建设用地的通道，从而使政府获得了供给城市建设用地的行政垄断权，成为城市建设用地市场唯一的土地供给者。城市化过程中农用地转为工商业用地所产生的土地增值收益已经成为地方政府的最重要财源。据估计，地方政府来自土地的收入相当于或者超过地方财政预算外收入。按照实际可支配财力计算，“土地财政”的重要性甚至超过预算内财政收入。从方式上讲，地方政府从土地增值获得收入高度依赖于征地制度。在现有征地制度中，政府在转用环节会收取耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税等。而完成土地征用出让后，地方财政则能够分享到土地纯收益。这些收入成了地方财政与土地相关收入的大头（全国每年数千亿元甚至超过万亿），由此可见，对地方政府而言，借助增减挂钩政策，盘活存量建设用地是获得巨额收益的有效途径，这也成为地方政府积极推动土地整理、推进农村撤村并居的主要动力机制。此外，地方政府通过征收和存储土地，可以向银行抵押融资，即借助于土地金融可以为地方政府募集工业化、城市化所需的资金。在巨大的级差土地收益和不完善的法律法规面前，征地过程中对农民利益的损害似乎也不可避免。

三、完善增减挂钩政策的建议

增减挂钩政策无论在理论研究上，还是在实践工作方面都处于摸索过程，没有现成的经验可循。增减挂钩政策的制定及实施，应系统考量和全面规划，具体提出以下对策。

1 要完善管理监督机制。增减挂钩试点工作要顺利完成，必须要完善管理监督机制。一是要加强对各地违规土地操作的监管力度，未经国土资源部批准不得自行开展试点工作。这样可以遏制住部分地方政府在土地财政的利益驱动下，擅自开展增减挂钩试点或扩大试点的范围和擅自扩大增减挂钩周转指标规模，以及在挂钩过程中，不考虑当地实际，一味的追求增加城镇建设用地指标。二是要健全挂钩项目区评价验收体系，应参照“先补后占”规定，按照建设用地与复垦耕地等量置换，确保耕地数量不减少，质量不降低的要求，着重对复垦耕地质量进行监管，形成项目区耕地质量后续跟踪检查机制，确保复垦耕地质量。三是加强周转指标监管。根据增减挂钩政策的要求，周转指标使用后要在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地归还。各级国土资源部门，必须设立台帐，对周转指标下达、使用、归还等进行登记和管理，确保周转指标有效使用、按时归还。

2 通过土地确权清楚界定农民的土地产权。如果土地财产权利不清楚，就无法认定财产的归属，也就无法判断是谁侵犯了谁。我国农民的土地和房屋等财产权利，无论从法律还是实践上来讲并不清楚，这就给产权纠纷创造了条件。在全面界定和完成集体土地所有权登记发证工作的基础上，进一步明晰农村集体土地使用权等用益物权的产权主体、边界和权能，以法律形式完善集体土地担保物权的产权体系，赋予农民集体土地承包经营权（以及草原使用权、林地使用权）等农地使用权以排他性、可让渡性的产权地位，使得农地使用权可以在符合土地用途管制原则下以转让、出租、抵押等形式依法自由流转；在保留农村宅基地的保障作用的同时，赋予宅基地使用权足够的产权权能，在国家征收农村集体土地或者依法流转时，使农村居民的宅基地使用权相应权益能够得到充分保障。成都城乡统筹的增减挂钩模式，值得借鉴的地方就是，在增减挂钩项目大规模开始前，先给农民的土地房屋确权。一旦出现纠纷，农民可以凭借自己的产权证书，保护自己的权利，同时如果认为自己的权利受到了侵犯，也可以可凭借产权证书要求赔偿。可见，土地确权为减少纠纷，保护农民权益奠定了基础。

3 通过土地交易所来完善挂钩政策的实施。增减挂钩政策实际上是不同的土地权利在空间上的再转让，即将农村建设用地权利转让为城市建设用地使用权利，通过土地交易所来完善挂钩政策的实施。土地交易所就是转让土地使用权的专业市场，其基本功能是集合农村建设用地转让的买方和卖方，通过公开竞价发现价格，完成土地转让，配置建设用地资源。具体操作过程如下：拆旧区的卖方通过土地整理后获得建设用地指标，然后带着该指标进入土地交易所进行竞拍。买方根据自己的需求，对不同类别的土地进行不同的出价，在竞价中实现土地的级差地租。这样，建设用地的供求双方就可以基于“自由、自愿、互惠”的前提下实现了土地资源在更大范围的最优配置，摆脱了政府“拉郎配”式的行政配置手段。当然，土地交易所这一市场机制的引入，并不是完全独立于政府的管制，土地交易所由政府负责筹办，主要是审查交易所的会员资格，起草交易所章程，确定监管机构的权限和责任，建立交易所的治理结构。

4 健全与完善农村社会保障制度。建立健全农村社会保障体系，改变农村现行的以土地保障为核心的非正式制度安排，代之以一系列的正式制度安排，包括农村养老保险制度、最低生活保障制度以及合作医疗制度等。在目前推行的农村涉农社会保障制度的基础上，通过公共财政资金、集体公益资金、农民群众、社会捐助相结合的模式，建立健全政府引导、集体决定、群众参与、种类齐全、保障到位的全覆盖的新型农村社会保障制度体系。这种新型农村保障制度不直接依赖土地保障，而是引入市场机制，将土地资源转化为一种可资本化的生产要素，最终以土地资源利益为支撑。此外，在广大农村深入推进工业化、城镇化的同时，实行劳动密集型和技术密集型产业发展模式，进一步推进经济、文化、教育、医疗等各项事业的改革，稳步推动城乡统筹发展。