新型农村城镇化的发展类型与发展趋势*

邓大才

党的十八大提出要推进新型城镇化，以城镇化建设引领经济发展。很多学者对于城镇化问题有过很深入的研究，也有丰硕的成果。但是新型城镇化建设则是一项新课题，“新型”体现在哪些方面？怎样实施才是“新型”的城镇化？实践中很多地方都对此进行过探索，本文通过对三条新型农村城镇化道路的考察，探讨新型城镇化的发展方向和趋势。

一、文献梳理与问题的提出

关于城镇化研究，学者们都做出了很多富有成效的研究，总结出了许多城镇化的发展模式和发展道路。从城镇化的落脚或者从城镇化的载体来说，就有四种不同的模式，如小城镇化、中等城市化、大城市化及大中小结合之路。费孝通先生主张通过小城镇实现农村和农民的城镇化。①李子奈、侯红娅认为，小城镇不适应城镇化。②王臻荣、姚志民等主张走大城镇化的路子。③李强通过对这些模式的研究提出了“乡村生活城镇化”的模式。④

从城镇化的时间来说，也有四种模式：同步城镇化模式、过度城镇化模式、滞后城镇化模式和逆城镇化模式。⑤从城镇化的动力来看，分为政府主导型和市场主导型。墨西哥模式属于政府主导型城镇化，而欧美模式则是市场主导型城镇化。徐勇教授也从动力的角度将农村城镇化分为企业带动型城镇化、政府主导型城镇化、市场拉动型城镇化。⑥顾朝林认为，中国不需要拉美式的城镇化，因为拉美的贫民窟比较多。⑦朱敏还提出了“有城无市”的城镇化问题，认为“有城无市”的城镇化是一种伪城镇化。⑧

这些模式、道路都能够从不同的视角解释中国农村和农民的城镇化过程。笔者将另辟蹊径从农民进城的程度来考察农村城镇化。从农民进城的程度来看有三种城镇化模式：身体城镇化、身份城镇化、生活城镇化。

二、身体城镇化：农民工式的城镇化

目前中国的城乡“二元结构”是一种强制性的制度安排，不同类型的户口将农村和城市分隔成了“两个世界”。改革开放后，身体解放和劳动力的自由，使农民能够进城务工经商，但是“二元福利体制”下的户籍制度，农民身体进入了城市，身份并没有迁入城市，文化并未融进城市，“心”还在农村。笔者将这种城镇化称之为“身体城镇化”。

20世纪80年代初期，随着家庭承包责任制的实施，农民从集体约束、集体劳动中解放出来，能够自由支配自己的劳动力，能够外出务工经商。开始只有少数承包地比较少、难以养家糊口的农民或者能人外出务工经商；90年代以后不管田多田少，不管有没有能力，很多农民都外出务工。根据有关部门的数据估计，截至到2011年，外出务工经商的农民数量达到了1.59亿人左右。⑨农民工外出务工经商有几个主要的特点：

一是就业在城镇，但是身份在农村。农民工已经在城镇就业，在现代企业工作。按照西方的人口统计标准，农民工已经城镇化，属于城镇居民。但是在中国，农民工不管是管理上，还是统计上都不算城镇人口。因为农民工的身份还在农村。城市只需要农民工的劳动，但是并不负责农民工的社会保障、公共服务，农民工只能拿“裸体工资”，无法平等地享受养老、医疗、失业、住房等社会保障，有时甚至工资都无法保障。虽然农民工可以享受部分城市公共设施，也能够购买城市住房，但是与身份对应的社会福利和公共服务则难以享受。

二是身体在城镇，但是归宿在农村。农民工就业和生活在城市，也就是说身体的输出活动和身体的输入活动均在城市，但是农民的归宿仍在农村。从农民工的心态来说是“身在曹营心在汉”。虽然农民工的身体已经进城，但是大部分农民工的心还在农村，因为自己的承包地、孩子和父母还在农村。从农村工的未来关怀来看，农民工干得再久，也不将自己当成城镇人，城镇只是一个暂时寄居地，打工结束还要回归故里，打工的归宿还是农村。

三是生活在城镇，但是文化在农村。农民工已经在城市生活，吃喝拉撒与城镇人无异，但是农民工的生活方式却没有城镇化，仍然坚守农村文化。由于当地政府不接纳、城市居民排斥，农民工生活圈子非常狭小。大部分农民的生活圈就是两点：企业——宿舍，而且居住地和工作地也相对边缘化，远离城市中心和城市居民。农民仍然保持着农村的生活习惯，维持着农村的生活方式，保持传统的乡村关系网络，甚至打工农民之间互动也按照农村规矩。因此，农民生活在城市，但是生活方式仍是农村的，仍然坚守农村的传统文化。

四是工作在城镇，但是权利在农村。农民工就业与身份分离、生产与生活分离，同时农民的工作与权利也出现了分离。农民工在城市工作，但是其作为公民所拥有的权利则在身份所在地——农村。一是农民的经济权利，包括就业权、资源分配权在农村；二是农民的社会权利，如新农保、医保、计生等社会权利由户口所在地政府提供；三是农民享受政策的权利，如惠农政策、汽车下乡等权利只能回原籍才能够享受；四是农民的政治权利，如选举权、监督权和政治参与权也只能回农村才能够享受。

总体而言，在城镇，农民工只有“裸工资”和分享部分城镇的公共设施及付费的准公共服务，没有任何福利、社会保障，也无法享受政治权利。可以说农民就业在企业，生活在城镇，但仍然是农民身份，只能说是一个“半城市人”，即身体进城但是身份与资格没有进城，文化没有进城。笔者将这类农民称之为“身体城镇化”。

“身体城镇化”是一种畸形的城镇化，无论从经济、政治和社会维度来看都有不少弊端。从经济层面看，“身体城镇化”导致了农民工输出地补贴、支持了输出地，有加剧区域之间“马太效应”的趋势；从社会层面看，加剧了城乡对立，割裂了家庭生活；从政治层面看，导致了农民工的奉献与权利的分离，在城镇农民工只有工作、奉献的义务，却没有分享成果和获取福利、被服务的权利。“身体城镇化”虽然避免了所谓的“贫民窟”问题，但是却扭曲了城镇化道路，延缓了城镇化进程，并将身体城镇化的成本全部转嫁给农民工及其家庭。

“身体城镇化”有其深刻的经济、社会和政治根源。从主观来看，国家、输入地政府及城市居民都不愿意让闯入城市的农民工完全城镇化。国家政策对于农民进入城市并没有完全放开，输入地政府也设置了不少障碍，城镇居民生产、生活虽然离不开农民工，但只欢迎农民工的劳动，并不欢迎农民工的城镇化。从客观来看，农民劳动力自由了，但是农民的身份及与身份相伴的生产资料和社会保障无法自由流动。附着身体的劳动力可以城镇化，但是身份及其相伴的生产资料和社会保障却无法城镇化。虽然企业提供了生产资料，但是企业不提供如国有企业一样的福利，政府不提供城镇居民所享受的诸多公共福利和服务。两个方面共同决定了打工农民只能“身体城镇化”，而无法实现“身份城镇化”。身体城镇化的根本原因是身体的自由与身份的不自由共同规制的，前提条件是经济比较贫穷。身体城镇化的解释模型可以简化为：身体城镇化=贫穷的经济+身体自由+身份规制（强制）

三、身份城镇化：征地与社区建设式城镇化

在各地的城镇化中，还有一种城镇化类型，即农民本身并不希望城镇化，但是随着城镇扩张、新型社区建设，地方政府强制征地，农民被迫城镇化、社区化，即农民的身体可能没有城镇化，但是被迫获取了城市居民的资格或半资格，笔者称这种城镇化称为“身份城镇化”。“身份城镇化”分为两类：

第一种类型：征地导致的城镇化。城镇化的扩张导致不少城郊农民土地被征用，被征地农民身份被接纳进入城镇。这种接纳又可以分为全接纳和半接纳，即完全变成城镇居民和部分享受城镇居民应有的权利。在很多城镇，被征地农民只能部分享受城镇公共福利和公共服务。有些农民可能已经进城，也有些农民没有进城。被征地农民就业基本没有进城，虽然有些城镇给被征地农民一块留用地或者允许其承包物业，但是能够就业的农民毕竟是少数，总体而言农民就业没有进城。不管是完全城镇化还是部分城镇化，对于大部分农民来说都是非自愿的，与农民进城是自愿的身体城镇化形成鲜明对比。被征地农民虽然生活城镇化了，但是文化还是农村文化，包括人际交往、风俗习惯、社会网络等都没有改变，依然遵从“熟人社会”的习惯。

第二种类型：新村镇建设导致的城镇化。现在全国很多地方都在实施新村居和新村镇建设，许多农民被迫顺应“以地换保”、“以宅换房”的政策，也就是“被迫上楼”。“被迫上楼”有两种情形，一种情形是只要农民的土地，但是不给农民以城镇居民的身份，农民的身份没有改变。另一种情形，要农民的土地，也给农民城镇居民身份。我们所说的“身份城镇化”是指第二种情形。客观地说，“以宅换房”和“以宅换保”有一部分农民是自愿的进城或者“上楼”，但是大部分是“被迫上楼”、被迫进城。按照中国人口统计标准，“被迫上楼”的农民因为有城镇居民身份，属于城市居民，但是这部分农民虽然有了城镇居民身份，但是就业没有进城。有些农民身体也没有进城，生活也只是社区化（非城镇化），享受的保障也只是部分保障，文化基本没有改变。

在此我们可以将“身份城镇化”的特点归纳出来：一是身份进城，但是身体尚未完全进城；二是资格进城，但是就业没有进城；三是归宿进城，但是文化完全没有进城。除此之外，对于身份城镇化的农民而言，身份的改变并没有改变地缘关系，家庭成员也没有分离，没有“候鸟工”的漂移现象；身份城镇化的农民，不再拥有承包地，大部分的家庭不再拥有宅基地；身份城镇化的农民，其社会关系整体地移进社区或者移进城镇，其归宿感并不明显，对前途的方向感还不如身体城镇化的农民。身体城镇化的农民的目标明确——主要是回乡村发展和生活。

“身份城镇化”是一种外部强制的城镇化，属于一种强制性的身份改变，没有任何内生性城镇化的特点，同时伴随着承包地和宅基地的丧失。身份城镇化对于城市来说是必要，但是对于被迫进城的农民来说则并非必要，“被进城”或“被上楼”的农民也未必准备妥当。虽然身份城镇化完全或者部分解决了进城农民的城镇身份和资格问题，但是农民的生产资料和财产丧失了（一般是非等价交换），大部分农民无法在城镇就业，依然沿袭农村的生活方式和社会网络。虽然被圈进城、住上了楼房，但是农民仍然认为自己是农民。身份城镇化的负效应比较大：一是随着身份的获取，农民失去农村的生产资料和生活条件；二是身份城镇化无法解决农民的就业、工作问题，进城农民既不能种田，也不容易就业；三是农村文化和生产方式被整体移入城市，在农民身份城镇化的同时，城镇也农民化了。

身份城镇化的支配性因素是城市扩张与政府强制。在城镇化过程中，虽然农民有身体和劳动力的自由，但是身份的认定却是自己无法决定的。这其中，地理位置对身份城镇化也有决定性的作用，居住在郊区的农民更有可能被城镇化。因此，“身份城镇化”主要由三个因素决定：城市扩张、政府强制和地理位置。其模式可以表示为：身份城镇化=城市扩张+政府强制+地理位置

四、生活城镇化：非迁移式的城镇化

在经济比较发达的地区，如广东、浙江等地区，一些村庄既没有迁移进城，也没有被城镇扩张吞没进城，而是就地对村庄进行改造，不仅硬件方面有城镇化的设施，更重要的是生活方面有城镇化的质量，文化方面吸纳城市文明改造农村文化。这类村庄的村民，虽然其身份没有被认定为城市人口，也没有城市资格，但是其生活则是完全的城市生活，农民都认为他们已经城镇化，其生活比城市还要好。笔者将这种城镇化称之为“生活城镇化”。生活城镇化可分为三种类型：

身体未进城，但是生活方式已经城镇化。广东、浙江等地有些村庄，村集体经济势力比较雄厚，村庄按照城镇化标准建设：街道、路灯、公园、健身设施等一应俱全，有些村庄还建设污水处理系统或者将污水处理系统与城市污水系统对接，街道定时清扫并集中处理生活垃圾，城镇生活应有的公共设施，村庄完全提供。另外，更重要的是家庭完全按照城镇居民一样生活，自来水、管道煤气、抽水马桶、现代化的厨房等应有尽有。村庄公共设施和家庭生活设施完全城镇化，虽然身体没有进入城镇，但是农民的生活方式已经城镇化，生活方式与城镇居民无异。

就业未进城，但是社会保障已经城镇化。村庄除了提供类似城镇的公共设施外，还帮助农民享受城镇的公共服务。生活城镇化的村庄都是经济比较发达的地区，城镇居民的公共福利和公共服务面向辖区的所有居民，包括农民。养老保险、医疗保障、低保、计划生育补贴都一视同仁。提供者主要有两个主体：一是政府提供，如计划生育、低保，农民能够同等享受；二是村集体经济组织提供，有资格限制或需要购买的公共服务，村庄资助农民参加，如城市职工养老保险、医疗保险。可以说，农民就业未进城，其社会保障已经城镇化。

身体和就业已进城，但是形式化身份还在农村。

在这类村庄也有一些农民已经进城就业，身体进入了城镇，也在城市就业，甚至也在城镇吃饭，但下班后要返回农村的家。这类农民身体和就业都已经进城，但是生活还是在农村。但是这里的农村与“身体城镇化”、“身份城镇化”的农村有较大差别，村庄内部的设施与城市几乎没有区别。这类农民还通过工作的企业加入城市职工养老、医疗保险。这类农民除了身份是农民外，与城镇居民已经没有区别。其原因是农民不愿意将户口迁入城镇，农民仍然将“形式化身份”留在农村。

通过分析，我们可以总结出“生活城镇化”的特征：生活方式已经城镇化，享受与城市居民相同的社会保障和公共服务，农村文化在村庄和农民共同作用下正在缓慢地改造，这是一种主动的改造和适应，“生活城镇化”的村庄和农民归宿感明确。总而言之，“生活城镇化”的农民执意保留着的形式化农民身份并居住在不亚于城镇的农村社区。

“生活城镇化”是一种内生的城镇化方式，内生于村庄经济发展和所在地区经济实力，生活方式、就业方式、身份方式都是农民自愿选择的结果。身体自由、劳动力自由与生活城镇化的关联性不大。地理位置对生活城镇化的工作和生活方式有一定的影响，只有离城比较近的地方且未被纳入城镇发展的村庄，另外还有成建制的社区，才有机会选择“生活城镇化”。所以，“生活城镇化”受三个主要因素的影响：经济实力、自由选择、地理位置。我们可以将此“生活城镇化”表述为：生活城镇化=经济实力+自由选择+地理位置

五、进一步讨论：三种模式的比较

前面对身体、身份和生活城镇化的特点、分类、形成原因及决定模型进行具体分析，在此对三种模式进行比较分析，考察三种模式的异同、优劣及发展前景。

（一）城镇化动力比较

身体城镇化由劳动力输出地的经济发展程度、劳动力自由程度以及城市对身份的控制程度三个因素决定。身份城镇化由城市扩张与经济发展、地理位置和政府强制三个变量决定。生活城镇化由经济发展、地理位置和自由选择三个变量决定（见表1）。

表1 城镇化模式的决定因素

身体城镇化与生活城镇化有两个决定因素相同——经济因素和身份强制因素，只有变量二不同。身份城镇化和生活城镇化也有两个决定因素相同——经济因素和地理因素。身体城镇化和生活城镇化模型的决定因素只有经济因素相同，一个因素完全相反，一个因素完全不同。

三类农村城镇化模式的决定因素归纳起来就是四个变量：身份规制程度、经济发达程度、地理位置、劳动力自由（包括居住选择的自由）。其中，经济发达程度是一个前提条件，地理位置是一个客观因素，农民无法选择自己的出身地点。真正决定不同类型城镇化的因素就是自由选择（包括劳动力自由和居住自由）、身份规制程度或强制程度。

从图1可以看出，不管是经济发达地区还是经济欠发达地区，身份强制程度大与自由选择程度低两个因素作用将会导致“身份城镇化”；在经济欠发达地区，身份规制力大与劳动力自由选择度大两个因素作用导致劳动力流动与“身体城镇化”；在经济发达地区，身份规制程度较小和自由选择度比较高两个因素作用容易形成“生活城镇化”。可见三类城镇化是由不同的外部条件和不同的内因形成的。

图1

（二）城镇化程度比较

城镇化分为形式化城镇化和实质性城镇化。前者按照国家统计标准衡量，后者按照城镇化的实质享受程度来衡量。如果将城镇化视为一个光谱，则三类城镇化位于光谱的不同位置，即城镇化水平有较大的差异。

从形式城镇化水平来看，城镇化程度从高到低，依次为身份城镇化、身体城镇化和生活城镇化。身份城镇化程度最高，因为地方政府已经将征地和新村居建设的农户全部统计为城市居民，当然公共福利、公共服务是否与城镇居民完全一致则是另外一回事；其次是身体城镇化，因为在很多专家眼中，这部分在城镇务工经商且工作6个月以上的农民应该视为城镇居民；最后是生活城镇化，虽然生活城镇化是一种真正意义上的城镇化生活，但不符合政府统计标准，所以形式城镇化最低。

从实质城镇化水平来看，城镇化程度从高到低，依次为生活城镇化、身体城镇化和身份城镇化。生活城镇化最高，主要原因有几个方面：农民自我认同程度最高，农民享受了城镇化的公共设施、公共服务和公共福利，文化也趋向于现代城镇，只是农民不愿意将户口转为城镇居民；身体城镇化程度最低，主要原因是农民除了身体进入城市、劳动力进入企业外，社会保障、公共福利等都没有进城，身体虽然进城，但是仍然遵循农村传统和习惯，农民也不将自己视为城镇居民。身份城镇化程度居中主要是其身份已经城镇化，部分的享受城镇公共设施、公共服务。

图2

（三）优劣评价与前景

“身体城镇化”是落后地区农民进城务工经商与现有的城镇政策共同作用的结果。“身体城镇化”与其说是一种城镇化，倒不如是一种无奈的选择，一种城镇寄居方式。这种城镇化带来了众多的社会问题，如低工资、留守儿童、空巢家庭等问题。“身体城镇化”能够长期存在，主要原因是农民能够得到在农村无法获得的货币收入，输入地政府能够获得廉价的劳动力，劳动力资源能够在全国范围内得到最优配置，经济效率比较明显。也就是说，“身体城镇化”经济效率大于社会效率，经济效率的获取是以巨大的社会成本为代价。“身体城镇化“涉及到的群体比较大，即使国家放宽进城条件，城镇也无法完全吸纳，更无法完全接纳打工群体的家庭。固然如此，身体城镇化还是会延续一段很长的时间，国家也正在逐渐放宽进城条件，接纳有稳定职业、稳定收入且已融进城镇生活的农民工，使身体城镇化的农民的身份也逐渐城镇化，从一个”半城市人”变成完整的城市人。

“身份城镇化”是城市扩张和政府强制的必然结果，其城镇化程度也要高于“身体城镇化”，但是身份城镇化还可做得更好一点：一是可以降低强制程度，给农民以充分的选择；二是农户的土地和宅基地征用可以用市场的方式，根据市场价进行等价交换；三是国家对农民的保障完全可以与城市同步，而不应该是“征地农民养老保障”等半城镇化的服务、“二等公民”的服务；四是被征地农民完全就业有难度，但是将无法就业的农民纳入失业保险范围还是可以的。虽然身份城镇化是一个不可避免的、持续时间较长的过程，但各级政府可以不仅仅是“身份城镇化”，还可以将身份与身体、生活一并城镇化，使被征地农民、新型社区的城镇化一步到位。

“生活城镇化”是经济发展的必然结果，它属于渐进的内生型城镇化，对社会、家庭、城市带来的冲击比较小。生活城镇化建设成本比较高，但是社会成本、交易成本比较小，负面作用比较小。它是农村和农民主动的城镇化，因此阻力比较小。生活城镇化最终的目标并不是让人们进入城市，也并不一定都是征地，如果村社区能够具有城镇的功能，农民能够主动向城镇生活过渡，国家能够让这些村庄的农民享受城镇的基础设施、公共服务、社会保障，生活城镇化将是农村和农民最好的选择。虽然生活城镇化还没有完全纳入国家统计范围，但它应该是中国农村和农民城镇化的重要方式。除非必须征地、必须进城，比较远离城区的农村和农民可以逐渐通过农村社区化而最终走向城镇化，其路径是：分散村庄—农村社区—农村城镇。

表2 三条城镇化道路的比较

六、结论

三种农村城镇化模式是城乡二元福利、户口制度及地区和家庭经济发展程度的必然结果。身体城镇化主要受制于二元的福利、户口制度、土地承包经营制度以及输入与输出地经济发展差距。只要影响因素不改变，身体城镇化将会持续。身份城镇化则是政府的经济扩张与行政强制的结果，同时也与政府对于身份城镇化的农民多“取”少“予”有着重大的关系，如果政府能够在土地进城的同时，按照城镇居民的标准来为农民提供基础设施、公共服务和社会保障，农民的身份与身体将会同步城镇化。

生活城镇化是经济发展的必然结果。生活城镇化不反对农民身体进城，但是更看重基础设施、公共服务、社会保障的城乡均等，生活方式的城乡一致。在我国现有国情下，农民全部进城可能不太现实，但让农民享受到政府的公共服务、享受到城镇的生活则是当务之急。因此，生活城镇化可能将是中国未来城镇化的首选道路，也是震荡最小，成本最低的一种城镇化方式。

注释

①费孝通：《小城镇，大问题》，载《费孝通自选集》，首都师范大学出版社，2008年。②李子奈、侯红娅：《中国农村城镇化模式的需求分析》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》2004年第5期。③王臻荣、姚志民：《关于强化我国小城镇建设的几个问题研究》，《城市发展研究》2005年第3期。④李强：《如何看待我国城镇化现象》，《人民日报》2006年12月8日。⑤叶连松、靳新彬：《新型工业化与城镇化》，中国经济出版社，2009年。⑥徐勇教授在与博士生讨论时提出的观点。⑦顾朝林：《我们不需要“拉美模式”的城市化》，《人民日报》2010年4月8日。⑧朱敏：《有城无市的城镇化模式急需改变》，《中国经济时报》2010年11月25日。⑨数据来源于国家统计局《2011年农民工监测调查报告》。