中国共产党依法执政的历史演变

杨建淮

【摘 要】中国共产党历经革命、建设和改革，发生了两个重大的“历史性转变”，这就要求党的执政方式必须从原有的依政策执政走向依法执政。依法执政是中国共产党面对党的执政条件、任务和环境的深刻变化，适应建设法治国家的要求，党的领导方式和执政方式的新发展。总结依法执政的形成历程， 这对于党当前及今后的依法执政无疑具有重要意义。

【关键词】中国共产党；依法执政；执政方式；历史探索

目前国内对依法执政的概念有两种理解：一种认为，“依法执政”是指执政党依照宪法和国家法律执掌和运用国家政权的一系列活动，这种观点在国内处于主流地位；另一种认为，依法执政是指政党依照法律的规定进入国家政权，并在其中处于主导地位，且依照法律从事对全体社会成员发生约束性的影响的国家政务管理活动。分析发现，两者区别主要在依法执政的主体上：前者从中国共产党依法执政的立场出发，把主体定位在己经具有执政资格或地位的“执政党”上，因为中国共产党的执政地位是宪法确立了的，不存在重新“依法获取政权”的问题；而后者从广义上把一般政党“获取政权”的过程纳入依法执政的范围，其主体是范围更广的“一般政党”，包括了一个政党必须依法取得执政资格的内容。

鉴于本文只探讨“中国共产党的”依法执政，所以采用第一种理解，即作为一种执政方式，依法执政是指执政党依照宪法和法律规定的国家政权运作方式来掌握国家政权。

采用何种执政方式，对于任何一个执政党来说都是个至关重要的问题，而对于像中国共产党这样一个执政长达半个多世纪的大党、老党来说，更是一个必须引起高度关注的重大历史性课题。回顾党从新民主义革命时期的局部执政到新中国成立后全国范围内执政的历史，我们可以发现党的执政即党对政权机关的领导，从执政方式看，实际上可归结为两种：一是以党的政策为主要依据，党对政权实行直接领导，即依政策执政；二是以法律为主要依据，党对政权实行间接领导，即依法执政。依法执政，正是从根本上提升一个政党执政能力的治本之道，是我们党在新的历史条件下转变执政方式的必然取向，更是对马克思主义国家学说和政党理论的重大发展。

一、新民主主义革命阶段

“中国共产党在长期的革命战争年代，尽管没有掌握全国政权，但党绝不是在野党。” 1927年，国民革命失败后，毛泽东等一批中国共产党人在认清中国国情中踏上了“农村包围城市，最后夺取城市”的新革命道路，根据地政权建设是这条道路的重要内容，随着根据地政权的建立，中国共产党开始了局部执政的尝试。在“局部执政”的过程中，中国共产党人根据马克思列宁主义的国家观和法制观开始思考根据地的法制建设问题，其中对党与政府、党与法律关系的认识，包含了一些依法执政的思想，成为中国共产党依法执政思想的最初源头。

根据地的创建，为革命政权的建立提供了条件，各根据地先后都建立起了革命政权。在革命政权建立之际，中国共产党便意识到法制建设的重要性，明确指出：“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。……否则就是无政府主义。” 从这一认识出发，各根据地在打破国民党旧法统的同时便着手建立革命的新法制。1928年，毛泽东、朱德在第一块革命根据地颁布了《井冈山土地法》；1930年，闽西革命根据地颁布了《闽西第一次工农兵代表大会土地法令》；此外，还颁布了一些劳动法规和婚姻法规等具体法律、法令。1931年，在苏维埃政权基础上颁布了苏区第一个宪法性的纲领文件一一《中华苏维埃共和国宪法大纲》，《宪法大纲》明确宣布：“宪法的任务在于保证苏维埃区域工农民主专政的政权和达到它在全中国的胜利。” 表达了宪法维护政权的目的。抗日战争和解放战争时期，也都在各根据地制定和颁布了诸如《陕甘宁边区施政纲领》和《陕甘宁边区宪法原则》等一大批法令和宪法性文件。这些情况表明，从中国共产党建立政权的最初时期开始，就对法律法规在社会政治事务管理中的重要性有了比较明确的认识。

当然，由于历史条件的限制，党以法律为主要依据的间接领导不可能完全实现，也不可能在两种执政方式的博弈中取得主要地位。“拿我们党来讲，革命战争时期，主要是靠政策办事，注重的是政策，没有依法办事的习惯。” 但它所体现出来的依法执政意识，己开始显露，明确存在。作为最初的执政实践，已无可争议地成为党的依法执政思想的历史源头，为党以后执政全国积累了宝贵经验。

二、从新中国成立到十一届三中全会以前

打败国民党后，中国共产党历史地成为执政党，并在人民的支持下开始在全国合法地执政。但是，刚刚走上全国执政地位的中国共产党该如何执政呢？在封建统治历史悠久的中国，如何顺利地建立社会主义制度？这种制度建立后，如何巩固它，并在此基础上建设社会主义的中国呢？这是新中国成立后的中国共产党必须认真思考的问题。历史证明，中国共产党对这些问题确实进行了比较深入的思考。

建国初期，中国共产党对法制建设比较重视，对如何处理党和法律的关系问题进行了比较深入的思考和认识，这些思考和认识构成了此时中国共产党依法执政思想的重要内容。1949年10月1日，中央人民政府委员会第一次会议决议接受《共同纲领》为中央人民政府的施政方针。随后，党领导人民依照《共同纲领》这一临时性宪法制定了一批比较重要的法律、法规，依法执政开始有所发展。1954年，第一部宪法的实施为党的执政方式转变提供了最高法律依据。刘少奇指出，党作为国家的领导核心，在国家政治生活中，不仅“不能享有任何特殊的权利”而且还应当要求“共产党党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。”

八大则进一步指出，我们目前在国家工作中的任务之一，是着手制定比较完备的法律，健全我国的法制。董必武则指出，“党的中心任务是领导国家建设，在这样的任务面前，党必须采取积极措施健全人民民主法制，依法办事是进一步加强法制的中心环节。” 这说明党的八大己实际提出党的执政方式向法制化转变的要求。也就是说，这些都为党执政方式转向依法执政提供了很好的历史发展机遇。

1953年，党在全国开展了反对分散主义和地方主义的斗争，党组织内设置了各种与政府行政机构对口的部门，贯彻“大权独揽、小权分散、党委决定、各方去办”的原则。50年代后期，毛泽东提出了“全党动员、书记挂帅”的口号。中共中央认为“大政方针在政治局，具体部署在书记处，只有一个‘政治设计院，没有‘两个政治设计院，大政方针和具体部署都是一元化，党政不分，具体执行和细节决策属政府机构及其党组。” 很明显，党这时的执政方式虽然表面上表现为政策和法律的双管齐下，但实际上仍以政策为主，并不断地强化党的权力和直接领导。60年代，国内政治生活全面服从于阶级斗争，进一步促使党的执政领导体制更加集中，依政策执政的方式更加直接化，党管理的事务达到了无所不管的地步。“文革”中，依政策执政的方式更是走向极端、发生畸变，党完全取代政府、抛开政权机关及法律。至此，依法执政己根本无从谈起，陷入前所未有的倒退状态。

三、十一届三中全会以来

自十一届三中全会以来，党就开始了在新时期对依法执政的重新探索。“文革”中以党代的深刻教训表明，宪法和法律的权威关系到政治安定和国家命运，而执政党的守法问题则具有特别重要的意义。这为党的执政方式转变提供了一个重要的思想基础。“文革”中，“我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制订了法律，却没有应有的权威。” 这直接破坏了党当时的正常执政，导致决策失误、社会动乱。为此，邓小平认为，“以后，党委领导作用的第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事，法立了以后，就要坚决按法律办事。” 遵循这一思想，十二大党章明确提出了“党必须在宪法和法律范围内活动”的执政基本原则，也就实际上提出了党执政要做到有法可依，有法必依，标志着党对依法执政的探索取得思想观念上的重大突破，依法执政的思想基础重新开始形成。

依法执政的实质在于执政行为的制度化、法律化，党的执政权限由法律明确规定，党的执政行为必须符合宪法和法律的规定。这就是说依法执政作为一项复杂的系统工程，其前提在于有一个良好的法治基础或健全的法律体系。十一届三中全会提出，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和较大的权威。邓小平指出，“我们国家缺少执法和守法的传统，从党的十一届三中全会开始，我们就开始抓法制，没有法制不行。” 江泽民指出，“加强社会主义法制建设，依法治国，是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。” 十五大则旗帜鲜明地提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。

经十二大到十五大，随着依法执政思想基础和法治基础日益形成，党就越来越需要从制度层面上明确法治状态下的执政方式。这也是社会主义市场经济和政治文明发展的客观要求。于是，十六大就水到渠成地提出了要“坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”的要求。这是党在历经执政实践后对执政方式做出的重大转换，标志着“依法执政”被正式提出。

十六大以来，以胡锦涛为总书记的新一届党中央领导集体，认真贯彻十六大精神，在把“中国共产党的依法执政思想”落实到各项工作中去的实践中作了很大努力，并已初见成效。以《行政许可法》为代表的一大批规范党员干部执政行为的法律和法规的出台，以《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》为核心的一批党的制度的制定和完善，既为中国共产党依法执政提供了法律和制度保障，也体现了中国共产党在依法执政实践上主动迈出了实质性的步伐。在处理党和政府、人大、政协等关系方面，更加尊重宪法的规定，符合法治的精神，宪法有关政府、人大、政协独立行使职权的规定，已不再仅仅是“条文”了，在实践中越来越体现着各自职能作用的发挥。

在此基础上，十六届四中全会就进一步明确提出“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”。 这就进一步突出了新形势下，依法执政是党要为人民执掌好政权尤其是长期执掌好政权的根本要求，体现了党对执政规律认识的深化，实现了党执政理念的又一新飞跃。

至此，中国共产党的依法执政思想己正式形成并开始全面化作党的执政实践。党对依法执政的探索进入了全面深入发展、有效实现依法执政的新阶段。

参考文献：

[1]李君如.中国共产党执政规律新认识[M].杭州：浙江人民出版社，1995：284.

[2]董必武.政治法律文集[M].北京：法律出版社，1986：41.

[3] 许崇德.中华人民共和国宪法史[M].福州：福建人民出版社，2003：77.

[4]发展社会主义民主，健全社会主义法制一一有关重要论述摘编[M].北京：法律出版社，1988：201.