国有企业内部控制问题分析及对策

摘 要：文章分析了我国国有企业内部控制存在的主要问题，并在此基础上提出了改进国有企业内部控制问题的相应对策及建议。

关键词：国有企业 内部控制 问题 原因 对策

中图分类号：F270.7

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）04-262-03

一、国有企业内部控制普遍存在的问题及原因分析

1.国有的产权结构决定了内部控制建立难。目前，国有企业的产权结构不利于内部控制的建立和严格执行，主要是因为：（1）经营者的代理人收入与企业的经营成果不相关，且缺乏激励措施，没有动力建立严格的内部控制；（2）员工没有被解雇的威胁，且工资实行“平均化”，员工的工资基本固定，收益和员工的努力程度关系不大，处于同一职位的员工努力工作与否都获得一样的收入，使其没有动力严格实施内部控制，同时相应的惩罚措施不健全，使内部控制的执行难以顺利进行。筹资权、投资权、人事权等全部掌握在经营者手中，股东很难对此行为进行有效监督。在国有企业中产权主体的缺位使国有资产流失严重，会计信息严重失真，国有企业的效率长期受到人们的诟病。

2.公司治理结构不完善，“内部人控制”现象严重。内部控制的建设及有效运行，各种规范和制度的具体实施都要依赖于企业内部良好的法人治理结构。现代企业的两权分离使管理范围增大、管理层次增多、管理职能逐步分解，客观上需要一个规范的法人治理结构，明确各方权责、加强内部控制。现阶段我国企业的法人治理结构多为“形备而实不至”，未达到内部权力制衡的效果。多数国有大中型企业在建立现代化企业制度的同时实行了公司化运作体制，建立了“三会”制度，但国家仍然保持绝对控制，股权过于集中，国有股一股独大，事实上控制着股东大会，进而控制着董事会，而很多董事会成员兼任总经理，与经理、管理人职位重合，造成董事会与经理之间的权利制衡机制失调；另外，虽然根据《公司法》的相关规定，企业中必须要设立监事会和职代会，但是现实的情况却是两者均处于弱势地位，监事会不能很好发挥监督职能，职代会因为无法获得活动经费，只能受制于管理层，不能很好代表民意。独立董事制度的引进曾经让人们眼前一亮，但是结果却并不如意，现在有些国企独立董事只是摆设，更多的是企业希望聘用一些名气大的专家人士来提升自身知名度，无形中起到宣传作用。同时，许多独立董事也缺乏自律原则，出于经济利益，只顾接受企业的邀请，却并不能尽心尽责的履行职责，或者说受限于自己有限的时间和精力，面对滔滔汹会，只能望会兴叹。这种不规范的法人治理结构导致了许多公司经营者集所有权、决策权、执行权和监督权于一身，形成了严重的内部人控制。

3.管理者对内部控制认识不够，缺乏重视。很多国内企业对内部控制的认识还停留在比较原始的阶段，认为内部控制就是内部监督，只针对一般员工，而没有一套针对公司所有业务和所有员工的系统的内部控制制度和流程。内部控制强调全员参与的观点，贯穿上至企业董事会、管理层，下至普通员工的企业各层级，各环节。有的企业将内部控制狭隘地理解为内部会计控制、内部成本控制、内部资产安全控制等。没有认识到内部控制并不仅仅涉及会计领域，它是贯穿企业的生产经营管理过程，控制范围涉及到企业采购、生产经营、销售、财务管理、企业管理等每一个环节，每一个作业或业务点都是控制点。有的企业虽然制定的内部控制制度很多也很健全，尤其是对于目前政企分离程度还不高的国有企业而言，可能为了应付上级部门的检查而制定了非常详细和完善的内部控制制度和流程，但并不重视其执行的力度，执行的时候并没有完全遵照内控制度的要求，而是按照领导的意图去执行。遇到具体问题也多强调灵活性，使内部控制流于形式，失去了其应有的严肃性。

4.内部控制制度不力，缺乏有效的激励约束机制。不少企业制定内部控制制度的初衷并不是为了加强企业的管理，而是为了应付上级领导的检查。相关业务内部控制制度不健全，如缺乏必要的实物资产盘点制度，没有全面的预算制度，预算没有成为企业组织生产经营活动的依据，对预算的监督、控制和考核不重视等。企业制定的各项管理制度往往是应付检查，流于形式，并没有得到有效的执行。

5.风险控制弱化。风险控制弱化主要表现在企业人员对风险的存在认识不足，构建和执行内部控制时偏离了风险控制的重点。企业经营过程中面临的主要风险有政治风险、自然风险、市场风险、经营风险、财务风险等，前二种风险对企业而言是不可控风险，后几种风险则是企业在构建和执行内部控制更为重要的部分。但是企业领导却把控制资源主要的放在了一些细小的控制上，如有些企业在一张差旅费报销单上需要七、八个签字程序，极其烦琐，表面上控制的很好，却降低了工作效率也浪费了很多的管理资源，还可能忽视企业重大风险。所以企业既要认清风险的存在，加强风险控制力度；同时在制定内部控制制度时找准风险控制的节点和重点。

6.组织机构设置不合理。有些国有企业的组织机构仍按计划经济体制下的旧模式—政企合一的原则设立。这种机构设置只考虑到行政管理上的方便，而没有注意到企业管理组织的合理性问题。企业普遍存在机构臃肿、管理层次多、工作效率低下的问题。另外，企业在机构设置中，比较重视纵向间的权利与义务关系，忽视横向间的联系和协调，导致同级各部门之间缺乏必要的交流，信息沟通不顺畅，协调性差。授权审批权限和责任不明确、不具体，可操作性不强。因此造成各职能部门和个人的权责划分不清、业务流程模糊，使业务流程的可操作性不强，一旦出现问题，很难追究或断定具体的责任人。

二、国有企业内部控制对策

对于国有企业而言，内部控制存在的问题不仅在于缺乏一套科学系统的流程体系，更在于产权界定不清晰，公司治理结构不完善带来的诸多弊端，从源头上解决问题，才不至于“形至而实不至”，企业的内控问题才能得以根治。根据以上国有企业内部控制现状问题的分析，提出以下对策。

1.改变产权结构，加强内部控制根基建设。通过产权改革，改变国有企业所有者缺位的现象，加强所有者的监督，从而推动经营者形成强大的内部动力，建立和执行严格的内部控制制度。国有企业产权改革的主旨不仅是使经营者的责权利相统一，更要使所有者真正负起国有资产保值增值的责任。

2.完善法人治理结构。法人治理结构就是在股东会、董事会、监事会和经理层之间合理分配权力，明确各方责任，建立有效的激励、监督和制衡机制，从而实现企业目标。企业法人的治理结构是内部控制建设的基础，也是内部控制实施的动力源泉。德鲁克在其所著的《工业人的未来》一文中就指出：“在现代大型企业公司里，重要的不是效益问题，而是政治结构和权力问题”。这也充分说明了完善法人治理结构的重要性，所以解决国有企业内部控制问题应该首先从治理结构入手。从我国的现实情况来看，主要应从以下几个方面来着手：（1）加强企业董事会的建设。董事会是代表全体股东行使所有者职能的常设机构，是连接所有者与经营者的中间地带。一方面，它要代替股东履行监管职责，对经营者进行必要的约束和监督，另一方面，它又拥有最高的决策控制权，对内部控制的建立和完善承担主要责任。因此，董事会建设是完善企业法人治理的核心环节，在企业内部控制体系中也居于核心地位。国有企业董事会应尽量避免行政专制，实现人员结构的多元化，形成多元制衡机制。首先，根据《公司法》规定，董事、经理不得担任监事，但对董事和经理是否能够兼任没有做出具体的规定。从我国的现实情况来看，交叉任职主要体现为董事长和总经理为一人，董事会和总经理班子人员重叠。据调查，在上市公司中，董事长和总经理由一人兼任的公司比例竟高达47.7%。这种交叉任职违背了内部控制的基本假设，往往造成董事会与总经理班子之间权责不清、制衡力度锐减，关键人大权独揽，企业由其任意操纵的结果。因此，建立和完善内部控制首先要在组织机构设置和人员配备方面做到董事长和总经理分设、董事会和总经理班子分设，避免人员重叠。其次，要明确董事会的职责。《公司法》对董事会的职责做出了详尽具休的规定：“董事会应对股东大会负责，并行使下列职权：负责召集股东大会，并向股东大会报告工作；执行股东大会的决议；决定公司的经营计划和投资方案；制订公司的年度财务预算方案、决算方案；制订公司的利润分配方案和弥补亏损方案；制订公司增加或者减少注册资本的方案；拟订公司合并、分立、变更公司形式、解散的方案；决定公司内部管理机构的设置；聘任或者解聘公司经理，根据经理的提名，聘任或者解聘公司副经理、财务负责人，决定其报酬事项；制定公司的基本管理制度。”在实践中，各个企业的董事会都应该理清权责，按照《公司法》的要求行使其经营决策和管理监控的职能，切实维护所有者的利益。第三，积极推行独立董事制度，实现董事会成员的社会化。我国国有企业上市公司虽然引进了独立董事制度，但由于各种原因影响，独立董事发挥的作用并不理想。在董事会人员结构上，内部董事占绝对优势，许多独立董事无法对上市公司的关键资料进行审核，造成独立董事无法执行监督职能，他们在各自的董事会中主要是出谋划策或负责薪酬制度这样相对边缘的内容，而很少涉及中小股民更为关心的公司财务等领域，这些因素导致独立董事对公司治理的贡献非常有限。因此，完善董事会应从独立董事制度入手：一是提高独立董事的比例，增强董事会的独立性。二是应当在法律和公司章程上明确独立董事的权利和责任。（2）强化监事会的作用。针对目前监事会在公司治理结构中未能发挥有效监督作用的现实，应该对监事会的监督职能作进一步明确与强化。一是监事会有参与董事会议的权力。董事会要向监事会定期或不定期报告重大事项的决策情况，监事会对董事会的决议有质询权和监督权；二是监事会有调查权。监事会对董事、管理人员履行职责进行监督，对董事、管理人员的违法违纪行为有权进行制止；三是监事会对企业的财务有监督权。监事会可以直接检查企业的财务报告和会计账簿，企业的财务人员在发现财务异常或高层管理人员干涉财务工作时，可以直接向监事会报告；四是切实保障职工代表大会的权力。我国《公司法》规定，监事会应当包括股东代表和适当比例的公司职工代表，其中职工代表的比例不得低于三分之一，具体比例由公司章程规定。监事会中的职工代表由公司职工通过职工代表大会、职工大会或者其他形式民主选举产生。确保职工代表大会的权力，完善监事会的组成人员，对充分发挥企业职工积极性，加大对高层管理人员的监督力度有着重要意义，因此要进一步加强和完善企业职工代表大会监督，促进企业的民主管理和民主监督。

3.严格执行控制制度。我国国有企业大多都有一套似乎齐全的内部控制制度，但制度健全不等于制度有效，“行”之有效才是真正的有效，而多数国有企业集团内部控制出现问题恰恰就在于执行失效或无效上。因此，解决这一问题需要做到以下方面。（1）对现存的管理问题进行评估和整改。内部控制体系的建立健全是我国国有企业有效实施内部控制的前提条件，这就需要国有企业要加大调研力度，在企业各层面认真开展流程、制度的梳理工作，对己经出现问题的地方查缺补漏，把企业长期以来积累的管理问题挖掘出来，对其存在的风险进行评估和识别，在此基础上确定企业的重大、重要风险控制点，并按照问题的严重性和控制的薄弱点进行整改和完善，制定相应的管理策略和解决方案，从而为整个内部控制体系的建立健全、实施和检查做好基础工作。（2）按照规范要求建立健全内部控制体系。在做好上述工作的基础上，国有企业要按照财政部等五部委颁布的内部控制规范、内部控制指引等要求，结合企业的长期战略目标，根据企业的实际情况和特点抓紧建立健全企业内部控制体系。（3）全面提升企业的管理水平。国有企业要以建设和完善内部控制体系为契机，在严格执行控制制度，有效实施内部控制的基础上，全面提升企业的管理水平。特别是加大对企业信息系统的改造和投入，充分运用信息技术加强内部控制，建立与企业的经营管理相适应的信息系统，促进内部控制流程与信息系统的有机结合，实现对各类业务的自动控制，减少或消除人为操纵因素。

4.重视加强风险管理，建立健全审计制度。国有企业面临着复杂的经营环境，其内部控制的建设和完善是一个长期而艰巨的过程，这期间对内部控制的效果进行评价和风险管理就是内部控制的重要环节。因此，解决国有企业内部控制问题还要树立强烈的风险意识，包括评价内部控制的有效性，应对和处理随之带来的风险。评价内部控制进而完善内部控制，加强对风险的管理和控制，这是一项系统工程，除了高层管理人员的重视与支持外，还要有专门的机构承担评价内部控制以及对可能的风险进行管理和监控的工作。国有企业有必要建立健全内部审计机构、制度，强化审计管理。一方面是内部审计部门既不从事具体的业务活动，又独立于管理部门和其他业务部门，具有独立性；另一方面，内部审计部门在评价内部控制的过程中，可以建议管理部门采取适当措施控制风险，其风险评估意见具有一定的客观公正性，企业高层可以根据业务需要予以采纳，及时进行纠正和改进。为达到以上目的，国有企业必须加强内部审计工作，包括健全内部审计机构，保证内部审计的独立性，提高审计人员素质，扩大内部审计范围，深化内部审计内容，加强对企业风险管理的审计和监控，建立风险管理的长效机制。

5.明确内部控制责任主体。制度执行不力、有章不循是国企内部控制的一个严重问题。在内部控制框架体系中必须明确内部控制责任主体，这直接关系到内部控制能不能真正实现，发挥实效。国企内部控制薄弱，其中很重要的原因是因为企业主要领导人内部控制意识淡薄。因此，要把内部控制责任明确落实到实际执掌企业大权的关键人和实际负责公司资产安全和财务可靠性的高级管理人员身上，要求公司法定代表人、总经理和总会计师或财务总监对内部控制的设计和运行的有效性负责，才能有效提高内控的执行效力。

6.优化内控环境。内部环境是企业有效实施内部控制的基础，包括企业的经营理念、管理层的管理理念、企业全体员工的执行理念、企业的组织结构和权责分配、企业文化建设和人力资源管理等等，直接影响着员工实施控制活动和履行控制责任的态度和行为，支配着企业员工的内部控制意识，对内部控制的有效实施和经营发展起到了决定性的不可或缺的作用。内部控制环境的核心内容包括企业文化、员工素质、组织管理等，因此，优化内部控制环境，解决国有企业内部控制问题应该做到以下方面。（1）改进企业文化。首先，国有企业高层管理人员必须高度重视企业文化建设，积极塑造企业讲诚信、重道德的价值观；其次，高层管理人员要率先垂范，身体力行，为全体员工做出表率；最后，要保障企业文化与企业目标的协调一致性。（2）提高员工素质。企业员工是实施内部控制的主体，再好的内部控制如果没有高素质的人去实施也不会产生好的效果。因此，国有企业要特别重视员工素质的提高，提高员工的素质应该是有效实施内部控制的重要内容。为了解决这一问题，可以采取引进高素质人才，加大培训力度，促进人才选拔和培养机制等方式实现这一目标。（3）强化组织建设。国有企业规模大型化、产权结构复杂化的特点，决定了企业要不断强化组织机构建设，建立健全适合企业发展、业务规模以及行业特点的组织管理模式，减少管理层次，规范业务流程，进一步完善管理制度，提升制度的执行力，提高企业对市场的快速反应能力和管理效率。（4）加强廉政建设。要高度重视国有企业的反腐倡廉建设，切实加强对企业经营活动及其领导人员的监管，特别是进一步加强和完善企业党风廉政建设，加强企业纪检监察机构建设，将企业纪检监察机构改革与企业董事会、监事会的完善结合起来，将反腐倡廉建设融入企业的生产决策、经营管理过程，切实发挥企业内部机构如监事会、职工代表大会、纪检监察机构等对于腐败行为的预防、发现、惩处的重要监督功能。

结束语

通过对我国国有企业性质的研究，对企业内部控制现状问题的分析，总结出我国国有企业内部控制存在问题的主要原因是：根本制度上的产权结构不合理，内部控制环境不规范，企业内部管理控制体系及制度不够健全，执行力不足等。完善国有企业内部控制的相应对策是：优化产权结构，从根本上改变国有企业所有者缺位对内部控制的影响；改进国有企业公司治理结构，从而改善内部控制环境，健全内部审计制度等。这对于解决我国国有企业内部控制所面临的现实问题，加强改进管理，实现健康可持续发展具有重要的理论和现实意义。

有效的内部控制的建立，不仅要有科学的内部控制标准规范体系做指导，更要注重源头上的问题，才不至于“形至而实不至”。因此，要不断创新思想、转变观念，确立系统科学的发展思路，更要理性选择，抓住关键因素，有步骤、分重点地构建我国国有企业内部控制体系。

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7.卫志民.效率约束于制度安排：中国独立董事制度研究.经济学家网站。

（作者单位：中国神华哈尔乌素煤炭分公司 哈尔乌素露天煤矿企业管理部 内蒙古鄂尔多斯 010300）

（责编：李雪）