当代中国社会资本与政府能力间关系研究

摘 要：文章以社会资本理论为基础对政府能力进行研究，并要说明社会资本作为一个存在于国家权力之外，以社会自治机制为主要调节方式的社会结构，它主要表现为一种社会自治能力。社会资本的积累可以以发展了的社会能力去充实有限的政府能力。而对于后发国家来说，政府也可以通过一定的途径对社会资本进行培育。本文的研究包括以下三个方面，社会资本的概念及其理论综述，政府能力有效性的基础，当代中国社会资本与政府能力间的关系。

关键词：社会资本 政府能力 社会自治组织

中图分类号：F810.2

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）04-090-03

一、社会资本的概念及其理论综述

（一）社会资本的概念分析

在20世纪90年代，社会资本（Social Cpital）的概念在西方的社会科学中流行起来，以布尔迪厄为代表的一些社会学家对社会资本概念及其理论的研究赋予了社会资本在经济学意义上的更多的社会学意义。许多学者都从各自研究的角度去定义社会资本，但是综合各家之说，我们可以从三个方面对社会资本这一概念进行理解。

1.社会资本是有利于行动者实现目标的社会资源。与个体资源相区别，社会资源的本质特征就在于它需要通过行动者之间的互动和联系方可产生和获得。它存在于社会网络中，并为社会成员所共享。因此在由人所构成的社会中，个体生存与发展的获得，不仅要处理好人与自然之间的关系，还要处理好人与人之间的关系。而这些都需要以规则、美德和诚信为基础来完成。

2.社会资本是嵌入在社会结构中的无形资本。从社会科学的范畴去界定社会资本，更多是使之区别于物质资本和人力资本。“物质资本是有形的，可见的物质是其存在的形式；人力资本肉眼看不见，它存在于个人掌握的技能和知识中；社会资本基本上是无形的，它表现为人与人的关系。物质资本和人力资本为生产生活提供了便利，社会资本具有同样的作用。例如，与成员之间互不信任的群体相比，一个相互恪守承诺，彼此信任的群体更有利于生产生活的进行。”{1}

3.社会资本是一种可以使社会网络中的行动者获得收益的能量。无论是作为社会资源还是作为无形资本来说，社会资本都在强调“人与人之间的联系与互动”，这也是其外部性或者说是社会性的重要体现。而我们知道，人们之间最基本和最原始的联系就是生产，生产不仅产生了大量的生产与生活资料，体现其经济性，而且使人们在生产中相互联系，分工协作，体现其社会性。如今信息时代的到来，使得个体间的联系与互动更为迫切。而网络式的组织联系，更便于人们获得生存、发展所需要的信息。社会资本以一定的社会网络为基础。最初的社会网络以血缘和地缘为核心而构建，但随着生产的不断发展和扩大，乃至全球化及信息化的到来，社会关系网络也冲破了血缘和地缘的限制，开始走向更为广阔的领域。

综上所述，社会资本作为存在于国家权力之外，通过社会民众的自由、自主的横向互动而形成的基于信任、合作与规范基础之上，以社会自治机制为主要调节方式的社会结构，它主要表现为一种社会自治能力。

（二）社会资本与社会自治组织

社会资本与社会自治组织的发展具有共时性。随着市场经济的发展，二者几乎是同时发展起来的。市场经济促进了人们之间的交往，交往是构成社会资本各要素产生的根本所在。而无形的社会资本要素又对社会自治组织的产生发挥着积极的作用。因为与信任、合作、规范有关的一系列态度和价值观能够通过人们协调的行动来促进社会自治组织的产生。同时市场经济又对人们的个体利益和价值取向起着重组与分化的作用，即它既是导致了个体利益和价值观的多样化，同时又使得一些个体利益和价值取向趋同的人走到一起，结合成为各种社会自治组织。因此可以说构成社会资本各要素的不断加强促进了社会自治组织的形成和发展。而社会自治组织的发展又有利于社会资本各要素的进一步发展，二者之间具有互动性。对于社会自治组织的认识我们不应该仅仅停留在其组织形式上，而应该充分看到社会自治组织当中所蕴涵的社会自治力量与社会的自治机制。

（三）社会自治组织与社会治理体系

社会资本使得成员间有机联系不断增强，横向的平等互动与自主合作不断增多，它形成了一种自治的社会秩序结构。这既不同于在国家集权化条件下的威权主义秩序结构，也不同于完全个人化的无政府主义的社会形态。它体现了一种能够与政治力量相抗衡的，基于广泛社会空间之上的社会力量。当政府认识到并且信任社会与个体的知识和能力时，就可能同社会组织在公共行政领域中展开必要的合作，从而促进公共问题的解决。

在传统的公共行政范式下，官僚制被认为是实现公共管理职能“唯一和最佳”的方式。而事实上，对于一个完善的社会治理体系来说，其中应该包含有政府，但是又不仅仅限于政府。从国家主权的意义上来讲，只能存在一个权力中心，但是从治理体系完善的角度来看，政府并不是国家唯一的权力中心。只要能够提供公共服务，并能够得到公众的认可，各种公共部门和私营部门都可以成为权力的中心。

二、政府能力有效性的基础

所谓政府能力，是在既定的政治、经济、文化和自然条件下，在宪法所允许的范围内，政府通过履行能够有效满足社会发展需要的职能，来获得其合法性，维持自身的生存与发展，并以行政管理规律为基础，通过制定和执行有效的公共政策来动员、获得、培育、利用各种社会资源，以此为社会公众提供良好的公共产品和公共服务。同时通过政治权力确立正式规则，并对非正式规则进行必要的保护、引导和调整来保证公共秩序规范的全面性。在与社会形成良性互动的同时，促进国家与社会快速、协调、健康发展的能量与力量的总和。{2}政府能力有效性要以有限政府为前提。要使政府能力有效必须限定政府能力的范围，一个有效的政府首先必须是一个有限政府。政府的存在要以一定的物质资源为基础，主要是政府的财政收入。而建立无限政府的冲动必然引起官僚机器规模的膨胀，规模的膨胀必然与扩大化了的公共财政支出相对应。在政府财政收入既定的情况下，政府规模的不适当扩大势必影响到政府能力的发挥。因此有限政府是指政府能力存在客观有限性。它既非无所不能，也非无所不为，而是要使政府职能与政府能力相适应，既不缺位，也不越位。将自己的精力与资源集中于市场、社会力所不能及的领域。有限政府所要强调的是对社会的有效治理。在对公共物品的提供与社会问题的解决中寻求社会、市场、政府三方的配合与合作，实现政府与公民的良性互动，并为市场与社会组织的运行与发展提供基础设施。

三、当代中国社会资本与政府能力关系研究

1.社会资本及其理论对国家与社会发展的启示。社会资本概念及其理论的提出给我们带来了新的思考。社会资本理论给予我们的启示在于：它发现了国家与政府之外的发展策略，这种策略强调要为社会发展发挥其应有的作用留下一定的空间，并使得社会具有一定的自治力量，形成社会与国家的互动与制衡。而由政府能力的概念可知，政府能力的实现和发展，或者说政府能力提升，都不仅仅与政府本身有关，它还与政府所处的社会环境有着密切的关系。以往在谈及政府能力之时，都主要从政府本身入手。而将社会资本理论与政府能力研究相结合所得出的结论就是：社会资本的积累对于政府能力的发展有着积极的影响作用。政府能力的发展不仅应当关注物质资本，还需要关注社会资本。社群组织对于一个国家的发展来说是十分重要的，它们是积累社会资本的有效环境。因此，从国家和政府的角度来看应该通过鼓励和支持各种社会组织的发展来获取必要的社会资本。如果说过去国家与政府只是将重点放在了对物质资本与人力资本的积累上，那么今后也应该将对社会资本的储备列入到国家的发展战略中去，以此来使得现代社会的政府能力能够获得持续性的发展。

2.社会资本对政府能力发展的积极意义。对于社会资本概念的提出以及社会资本理论的研究，最初并非来自中国。但是这个源于西方国家的概念和理论对于今天处于社会转型的中国来说有着较强的借鉴意义。中国作为后发的现代化国家，在结束了自然经济时代之后，没有像西方国家那样建立起市场经济，而是选择了计划经济。虽然这种经济模式在我国建国之后的发展历程中起到过相当重要的作用，但是用计划完全地替代市场却使得中国的经济发展逐步走向低效。同时长期的计划经济体制下的中央高度集权导致在我国的社会结构中，国家力量异常强大而社会力量却十分弱小。在这种社会结构下，政府全能但是却时常效率低下。政府能力要获得可持续的发展就需要一个具有较强自治能力的社会与之配合，而羸弱的社会显然无法适应这一要求。也就是说在市场经济条件下政府能力强弱的衡量标准并不在于其政治行为的力度，而在于以必要的政治行为的力度为基础，去实现一种良好的客观社会效果。但是从以往的经验来看国家对社会的“吞噬”，社会肌体的萎缩的确是很难产生良好社会效果的。以信任、合作、社会规范和社会网络为主要构成要素的社会资本理论强调要通过市场、国家、社会三位一体的方式来实现社会的治理。通过社群组织对市场和国家的有效参与，可以在很大程度上改善政府能力的发挥。它可以提高政府对社会的服务质量，并增强政府对社会的责任伦理，使政府工作更加高效、透明，更加符合社会的公共利益。

从西方国家的发展历程来看，社会资本的积累产生于这些国家在社会力量的推动下国家与社会逐步分离的过程。在这一过程中，以信任、合作、社会规范和社会网络的社会资本逐步积累，并由此成就了西方发达国家较强的社会自治机制。在对社会事务的处理与完成过程中，这种能够自协调、自运转、自组织的社会自治机制能够与政府形成互助的态势，以此来使政府完成对社会事务的有效治理。同时社会自治机制的形成与发展还能够对政府构成必要的制约力量，减少政府的自利行为和权力的滥用，使政府的行政行为不断迎合社会的公共利益，以此奠定政府能力可持续发展和提升的社会基础。

就目前的中国来说，社会转型所要实现的是由计划经济向市场经济的转轨。因为在计划经济条件下，以计划取代市场使得政府权力过度膨胀，无论是经济生活还是社会生活都处于政府权力的控制之中。而此时在由经济体制的转型所引发的社会转型实际上就是一个政府逐步还权于市场，还权于社会的过程。这样政府会由全能逐步过渡为符合现代经济社会发展的有限型政府。但是，由于我国一贯所保持的国家力量强于社会力量的社会结构致使在国家当中缺乏必要的社会自治机制，即便国家让出原本是其不应该掌控的一些经济权力和社会权力，那么由于社会自治机制的缺失，这些由政府转移出的权力仍然会由于缺乏必要的承接力量而使得转型过程中容易出现混乱无序的状况。所以目前来看，在我国进行社会资本的积累是十分必要的，它体现了对政府与社会关系发展客观规律的遵循。

3.政府能力对于社会资本积累的作用。对于早发的西方现代化国家来说，其国家与社会二元化的进程主要是以社会力量的推动为主的，因此其社会资本也主要靠的是自发的力量，在漫长的领域分离过程中逐步形成的。这其中市场的逐步发育和完善，各种社会自治组织的不断涌现都成为了社会资本的酿造环境。但是这一切对于属于一个后发现代化的中国来说就很难在短时间内依靠社会的自发力量来完成。中国现代化的启动是在领域合一的基础上来进行的。在这样的社会背景下，在我国的政府能力体系中，政府的统治能力较为突出，而其他的各种政府能力，如服务能力、平衡能力、整合能力都从属于政府统治能力。这样的政府能力结构体系必然处于一种失衡的状态之中，它不适应于中国现代化民主国家的建成。所以对于缺少社会自发力量的中国来说，无论是由领域合一向领域分离的过渡，还是对于社会资本的培育，即通过催生社会资本的酿造环境来促进社会资本的积累都离不开政府的主导作用。它是对我国现阶段政府能力的一个考验。

另外，与政府能力密切相关的是有关政府机构的改造与政府职能的转变问题。具体来说就是要实现对国家与政府的约束，就要使国家与政府做出必要的退却。但是如若将这一目标的实现完全寄托在具有自利倾向的政府本身就实属困难。所以社会力量的强大将成为解决这一问题的有效途径。

对于一个已经拥有丰富社会资本的社会来说，它可以拥有稳定的社会秩序和良好的社会治理。但是对于一个拥有较少社会资本的社会来说，它也可以在政府的主导下实现对社会资本的创建与积累。目前中国社会所进行的经济体制转轨意味着在政府的政策与治国理念中已经不再将经济模式这一本应该是手段层面的东西上升到目的的层面，从而从意识形态的角度出发来加以排斥，而是将它视为一个提高经济效率，增加社会物质积累的必经阶段。在中国，市场经济体制的确立并非仅仅取决于社会的自发力量，它属于政府主导型的。市场经济的建立和完善对于发展中国家来说不仅仅具有经济上的意义，它还同时具有对整个社会的形塑功能，它使得社会完成了由身份向契约的转变。个体民众的自主性在逐渐复苏，契约成为联结人们的又一纽带。这为个体间的横向互动创造了有利的条件，同时也使得人们在此过程中能够产生更多的信任与合作。政府一方面要减少对微观经济生活领域的过渡干预，另一方面要将自己的能力发挥在宏观调控的领域之中，为市场经济有序、健康的发展提供制度上的保证。

从西方国家所走过的道路与各种自愿组织的运行机理来看，志愿性组织是社会资本生长的温床。“志愿性组织存在的意义在于它除了为社会提供由国家、市场不便提供的公共物品外，还营造了产生于这一共同体当中的社会资本，从而以分散化和多元化的方式形成对公共产品供应大有作为的公民规范和职业伦理。在志愿性组织的成长发展过程中，国家和政府既不应该扼杀，也不应该大包大揽，它所能做的事情应该有两个：一是为志愿性组织的创立和活动提供政策和法律支持；二是运用治理的理念改变自己的管理模式，为志愿性组织留出生存与发展空间。”{3}

另外，社区从性质上来讲也是信任与互惠合作的摇篮。在社区当中由于人们生活在共同的区域内，在特定的局部的范围内，人们会基于共同利益而产生相互的依赖关系。人们可以在这个特定的区域范围内去进行互动、沟通，以此来完成集体行动。社区从本质上来讲属于自治领域，它以平等的协商与对话为其内在的运行机制，所以发展自治性社区也是积累社会资本的有效途径。而在我国计划经济体制下所形成的是，社区组织行政化，社区承载了大量来自政府的职能，浓厚的行政色彩逐步替代了其自治本质。因此对于我国的社区建设来说，政府应该利用其在社会当中的特殊地位去鼓励社区发展它的自治能力，并不再向社区摊派各种行政任务，使之能够逐步形成自管理、自组织、自运行的自治机构。

在社会资本的几项基本的构成要素中，包括信任、合作、社会规范与社会网络，信任是其中的核心与基础所在。在一个社会当中，国家和政府在社会信用的建设方面扮演着十分重要的角色。从博弈论的观点来看，信用的产生需要交易双方能够立足长远利益去进行多次重复的交易活动，同时在交易的过程中及时发现对方的失信行为，并能够及时进行惩罚。在信用产生的机制中，政府可以在对交易过程中的失信行为进行惩罚，进而抑制社会当中的违信行为。构造讲信用的制度环境是政府提供的公共产品，在此政府应该明晰产权，提供方便快捷的信息服务，并不断完善和强化各种对违信行为的惩戒规则。另外政府自身讲信用对于整个社会信用之风的建立有着极强的示范作用。然而在实现中政府失信的现象却时有发生，它严重影响了社会信用体系的建立。由此可见我们时常将社会信用体系的建立寄希望于政府，但是与个人一样，政府也会失信，这也算作是“国家悖论”。而事实上讲信用是一个政府具有合法性的重要基础，也是政府能力能够有效作用于社会的支撑力量，同时它还是构建整个社会信用体系的坚实后盾。

由此可以看出社会资本不仅可以通过社会的自发力量来逐步产生和积累，同时也可以在政府的主导下进行培育和建设，使得社会由培育走向自主。后者对于一个在向现代化迈进的后发国家来说尤其具有重要的意义。将社会资本理论引入到了政府能力的研究当中，首先在一定意义上拓展了政府能力的研究视野，因为它不再仅仅停留在对政府本身的分析、探讨之中，而是将研究范围扩展到了政府与社会的互动关系中，强调通过社会自治能力的发展去影响政府能力。作为起源于西方发达国家的社会资本概念及其理论来说，各位国外的学者对它的研究都立足于早发国家的背景和现状。但是无论对于早发国家来说还是对于后发国家来说，社会资本都会对国家的政治、经济产生积极的影响。所不同的是对早发国家来说其社会资本的获得是来自社会的自发力量，而对于后发国家来说其社会资本的获得则离不开政府的大力推动。对于处于转型的中国来说，面对全能型的强政府与长期在政治力量控制之下而形成的弱社会这一社会格局，国内有学者提出了“文化力”，有人提出了理性化制度的建设，还有学者提出了社会网络对经济发展的重要作用。这些无疑都与社会资本的建构有着密切的关系，但是他们都未明确提出对于中国这样一个后发国家来说，社会资本的积累离不开政府的大力推动。因此笔者提出在中国社会的转型时期，政府要对社会资本进行培育，即政府能力的发展可以从对社会资本的培育中体现出来。而社会力量的增强并非一定意味着是对政府能力的削弱，因为社会力量对政府的制约并不等于社会与政府的对立，相反它更多的应该是政府与社会的合作。

[本文为天津市哲学社会科学规划项目“社会资本理论及其在政府能力建设中的实践研究”（TJZZ10-131）资助，天津大学自主创新基金项目“当代中国社会资本与政府能力关系研究”（2010XS-0040）资助]

注释：

{1}[美]詹姆斯·科尔曼.邓方译.社会理论的基础，北京：社会科学文献出版社，1990

{2}张国庆.行政管理学概论.北京：北京大学出版社，2000

{3}燕继荣.投资社会资本——政治发展的新维度.北京：北京大学出版社，2006

（作者单位：天津大学马克思主义学院 天津 300072）

（责编：吕尚）