对现行财政缴存款制度的思考

摘 要：文章在阐述现行财政缴存款制度的主要内容和现状的基础上，就其进一步改革完善提出建议，旨在适应早已改革的信贷资金管理方式，适应金融管理需要。

关键词：财政缴存款 内容 现状 建议

中图分类号：F810 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）01-200-02

财政缴存款制度产生于中国人民银行专门行使中央银行职能之际。作为人民银行实施信贷资金管理的手段之一，财政存款对人民银行控制信贷总量、加强信贷资金集中管理曾起到了积极的作用。随着中国经济体制改革的深化，信贷资金管理方式已发生了根本性改变，但人民银行对财政存款的管理仍采用原方式，目前已严重不适应金融管理需要，亟需改革。

一、现行财政缴存款制度的主要内容

1983年，国务院决定由人民银行专门行使中央银行职能，不再兼办工商信贷和储蓄业务，但为了加强信贷资金的集中管理，各专业银行应向人民银行缴存存款，以确保人民银行掌握百分之四十至五十的信贷资金，用于调剂和平衡国家信贷收支。其中，专业银行吸收的财政金库存款、地方财政预算外存款、部队存款、基本建设存款、机关团体存款等财政性存款，属于人民银行的信贷资金，由人民银行委托专业银行办理，全额划缴当地人民银行；专业银行吸收的企业存款、储蓄存款、农村存款和其它存款等一般存款，属于专业银行的信贷资金，按照人民银行的规定比例，缴存当地人民银行（即法定存款准备金）。

随着中国人民银行信贷资金管理方式由直接控制逐步转向间接调控，1998年，为进一步理顺中央银行与商业银行等金融机构之间的资金关系，增强金融机构资金自求平衡能力，中国人民银行对存款准备金制度进行了重大改革，对各金融机构的法定存款准备金按法人统一考核，缴存法人所在地人民银行。同时对存款缴存范围进行了调整，将机关团体存款、财政预算外存款划为金融机构的一般存款，规定“财政存款范围包括金融机构代办的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项等财政存款，是中央银行的资金来源，应全额就地划缴中国人民银行”，财政存款除缴存范围有所变化外，管理方式维持不变。

2003年中国人民银行印发《关于国库存款计付利息有关问题的通知》，再次明确不设立人民银行地方受人民银行委托的金融机构代理国库的库款应作为财政存款全额划缴人民银行，代理国库机构应设置地方财政库款、财政预算专项存款、财政预算外存款三个科目核算代理的国库存款，地方财政库款、财政预算专项存款、财政预算外存款三个会计科目应纳入向人民银行划缴财政存款范围。

目前，财政缴存款按旬调整，各金融机构根据旬末日财政存款各科目余额在旬后五日内向当地人民银行办理调整手续，人民银行每年按日平均余额的万分之五向金融机构计付手续费。

二、财政缴存款业务的现状

1.财政缴存款环境已改变。财政缴存款制度的出台，是与当时的信贷资金管理体制密不可分的。上世纪80年代初中国实行计划经济体制，专业银行的信贷收支全部纳入国家信贷计划，计划内贷款所需资金先使用专业银行自有资金和吸收的存款，仍不足的部分由人民银行分支机构按核定的计划供给。由于指令性的国家信贷计划与专业银行实际资金有差额，使得必须要有集中的信贷资金对此进行保障。财政缴存款和存款准备金制度应运而生，作为人民银行信贷资金管理的重要组成部分，对加强信贷资金集中管理、平衡信贷收支发挥了重要的作用。但是，自1994年开始，随着市场经济发展，执行了近十年的以直接控制贷款限额为主的信贷资金管理方式越来越不适应市场机制的需要，经Xbv92FvgDn+tn/aGFxiy55KEp9yBvn20w9uTpX6fcaQ=国务院决定，人民银行对信贷资金管理方式转向间接调控，即对货币总量进行调控。信贷资金管理方式从直接到间接的重大转变，意味着财政缴存款制度已脱离了制度出台时的金融管理环境。

2.财政缴存款规模剧减。随着1998年存款准备金制度的改革，机关团体存款、财政预算外存款纳入一般存款缴存范围，不再作为财政存款缴存范围，而机关团体存款和财政预算外存款一直是财政缴存款的主要来源，缴存范围缩小后财政缴存款规模剧减，对货币政策的影响效果有限。以某市为例，1997年末财政缴存款余额为10729万元，1998年末财政缴存款余额为289万元，下降幅度达97.31%，存款准备金制度改革对财政缴存款的影响可见一斑。

3.财政缴存款核算质量不高。根据财政缴存款范围的核定原则，纳入金融机构财政缴存款范围的存款应该仅包括：待结算财政款项，代理发行国债款项，代理支库的地方财政库款、财政预算专项存款、财政预算外存款科目。但在实际操作中，由于近年来金融机构会计科目设置和使用不断发生变化，业务人员对会计科目核算内容不清楚，存在错用、混用财政存款科目现象，部分非代理支库机构使用地方财政库款、财政预算专项存款、财政预算外存款科目核算非财政存款业务，而人民银行根据该金融机构缴存科目范围要求其缴纳财政存款，造成财政缴存款多缴，减少了金融机构的可用资金。此外，各金融机构财政缴存款科目名称不一，范围不一，甚至有的金融机构缴存科目为二级科目，增加了人民银行营业部门财政缴存款业务报表审查和日常考核工作难度，退票现象时有发生，财政缴存款核算业务的质量不容乐观。

4.待结算财政款项仍纳入财政缴存款范围不合理。待结算财政款项科目是核算金融机构在办理国库业务过程中，收纳、划分、报解、退付的各级预算收入款项，科目属性为代收资金性质。在上世纪80年代，由于资金清算方式为手工清算，凭证传递速度慢，资金在途时间长，待结算财政款项经常要3～5天才能解缴入库，金融机构占用待结算财政款项资金一般为3～5天。为加强财政资金管理，待结算财政款项必须纳入财政缴存款范围。随着电子计算机和网络技术在金融机构的广泛应用，资金在途时间大大缩短，2001年人民银行印发《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》要求，国库经收处收纳的预算收入应在收纳当日至迟下一工作日办理报解入库手续，金融机构占用待结算财政款项资金时间最多只有1天，如果旬末日金融机构未在当日将收纳的预算收入解缴入库，那么金融机构为占用了1天的财政资金却要因此被冻结10天的可用资金，这显然是不合理的。有的金融机构为了减少被冻结资金，有意将待结算财政款项使用其他一般存款科目核算。

5.分散缴存方式不利于财政缴存款管理。财政缴存款制度出台时，由于金融机构设置较为分散，交通不便，核算业务采取手工处理，报表汇总采取手工并表时间长等因素，为提高财政缴存款业务的核算效率，规定财政缴存款采取各分支机构就地分散缴存方式。但由于财政缴存款从产生至今，除了缴存范围有变化外，缴存方式、缴存时间和处罚方法等一直没有变化。在历次的调整缴存范围的文件中，对缴存方法、时间等只字不提或使用“仍按原规定执行”等模糊字眼。由于人员更换、时间间隔长、文件散失等原因，该项业务在具体执行中与文件规定形成偏差，各地执行尺度不一，造成各地财政存款管理宽松有别。

三、改革财政缴存款制度的建议

1.财政缴存款采取法人统一缴存。随着电子计算机和信息网络技术在金融机构的广泛应用，金融机构逐步实现了核算电子化，全国会计报表汇总时间缩短，缴存存款按法人统一考核是可以操作的。1998年存款准备金制度改革，各金融机构的法定存款准备金已实现了由法人统一缴存。财政存款作为中央银行重要的信贷资金来源，对人民银行加强财政资金监管，拓展基础货币渠道，实施宏观调控起着巨大作用，金融机构财政存款缴存是否到位将直接影响人民银行信贷资金总量和宏观调控效果。因此，为加强财政存款管理，杜绝金融机构欠缴、迟缴、少缴财政性存款现象发生，人民银行总行可参照目前法定存款准备金缴存管理的模式，在全国推行财政存款集中缴存管理，通过将各级金融机构财政存款逐级集中到其总部统一缴存的机制，进一步强化财政存款缴存管理。

2.重新核定缴存范围。鉴于目前各金融机构占用待结算财政款项资金的时间最长只有一天，建议不再将待结算财政款项科目纳入各金融机构缴存财政存款范围。

3.完善制度，加强监督检查。财政缴存款业务的有关规定散见于历年文件中，而且有些规定因时间太久，已不能适应当前业务发展需要，甚至与现行法律法规相抵触。因此，建议总行根据目前的业务特点，修订出台《财政缴存款业务管理办法》，明确管理部门及职责、缴存主体、缴存范围、缴存时间、处罚标准及程序。同时人民银行相关部门应形成管理合力，加强对金融机构财政缴存款业务的检查，加大对财政资金的监督制约管理力度，防止金融机构长时间占用财政资金的行为，提高财政缴存款业务管理水平。

4.提高财政性存款缴存业务手续费标准。1989年以来人民银行对财政性存款划缴业务，按全年日平均余额的万分之五计算手续费，这一规定20年来一直未有变动。这在当时财政性存款范围广，余额大的缴存现状中，金融机构每年可以取得比较可观的手续费收入。但随着金融体制改革的深化，尤其是1998年存款准备金制度改革后，机关团体存款、财政预算外存款纳入一般存款缴存范围，不再作为财政存款缴存范围，财政性存款余额剧烈减少，金融机构取得的手续费收入大幅减少，甚至出现金融机构业务成本低于手续费收入的状况，大大挫伤商业银行办理该项业务的积极性。因此建议适当提高此项业务的手续费标准，以进一步提高商业银行办理缴存业务的积极性。

（作者单位：中国人民银行赣州市中心支行 江西赣州 341000）

（责编：吕尚）