保障性住房全寿命周期质量纠纷的解决途径探究

摘 要：保障性住房的质量事关政府公信力及社会稳定。文章将保障性住房寿命周期分为建设期和使用期两个阶段，分别阐述保障性住房质量纠纷产生的原因，在此基础上，对保障性住房全寿命周期的质量纠纷解决途径进行探究。

关键词：保障性住房 全寿命周期 质量纠纷

中图分类号：F293.33 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）01-051-02

保障性住房作为我国为保障中低收入人群提供的住房，其质量关系到广大民众生命财产安全及政府的公信力，至关重要。同时，保障性住房的质量贯穿整个项目寿命周期（建设期和使用期），因此在项目全寿命周期内都必须坚持质量第一的理念。由于保障性住房出现时间较短，当前对质量的关注主要集中在建设阶段。随着国家扶持力度的加大以及受益人群的扩大，保障性住房在使用期间的质量纠纷日趋增加，使用期的维修养护措施对保障性住房的质量及保值的影响也将日益突出。本文立足于保障性住房全寿命周期，对其质量纠纷出现的原因及解决途径进行全面探究。

一、我国保障性住房质量纠纷现状

根据中国消费者协会（以下简称“消协”）数据，投诉案件中房屋及装修建材的投诉比例一直居高不下，房屋质量问题投诉情况更为严峻。仅2011年，房屋质量投诉案件就有4064起，占房屋投诉案件总量的45.78%，远高于其他指标。在保障性住房低利润率的背景下，其质量问题就更为突出。按照保障性住房覆盖率20%（见《国家人权行动计划（2012-2015年）》）保守估计，其质量投诉案件也有800多起，而申请保障性住房的大都是收入中等偏低的弱势群体，在修缮方面往往缺乏足够的资金，严峻形势不容乐观。

二、保障性住房质量纠纷原因分析

（一）相关法律法规的不完善

现行法律法规均未对保障性住房质量问题进行专门阐述。根据《城市房地产开发经营管理条例》，只有主体结构质量不合格，业主才有权退房，像消协接到的质量问题的大部分投诉都在主体结构以外，业主只能要求开发商负责进行维修，无权要求退房。而保障性住房本身受国家补贴，其住户反映质量问题还存在被舆论质疑的情况。

根据《房屋建筑工程质量保修办法》，房屋建筑工程在保修范围和保修期限内出现质量缺陷，应当由施工单位履行保修义务，但现行体制下的施工单位主体大都是分包下即成即散的农民工，根本不具备向其追讨要求保修的条件。所以实际纠纷中，业主往往要求开发商进行维修，但开发商大多采取拖延、推诿等方法，致使矛盾步步激化。在此情况下，业主找到消协调解，开发商最多也只同意修复，但其修复时间长，修复质量也不能得到充分保证。

（二）体制缺陷

各部门权责不清，重程序而不重质量。拆迁办说只管分房子，质量问题找开发商；房管局称只负责验收交付作备案，质量关由城建委负责；城建委则表示，质量验收是业主组织进行，管理部门主要是监管程序的合法化，只要程序合法就予以认可。在“只管程序不管质量”的过程中，很多存在质量问题的保障房项目堂而皇之地通过逐项验收，推给业主。

消协在处理保障性住房质量投诉方面只能扮演协调员的角色。消协受理案件后只能对投诉事项进行调查、调解，对于涉及到的质量问题提请鉴定部门鉴定，然后向有关行政部门反映、查询，提出建议，但并不能对开发商进行强制性执行。而且，保障性住房质量鉴定部门为所属建设工程质量监督部门，同时该部门又是房屋竣工验收评级部门，鉴定结果难以让各方都认同。

（三）经济制约

保障性住房质量问题给住户生活带来极大损害，但造成的损害如何赔偿却模糊不清。在没有专门针对保障性住房质量纠纷法律的情况下，参考《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》相关规定，房屋存在质量问题的，在保修期内，出卖人承担修复责任；出卖人拒绝修复或在合理期限内拖延修复的，买受人可自行或委托他人修复。修复费用及修复期间造成的其他损失由出卖人承担。《房屋建筑工程质量保修办法》也规定，保修费用由质量缺陷的责任方承担，质量缺陷造成的人身、财产损害，业主可以向建设单位提出赔偿，再由建设单位向造成质量缺陷的责任方追偿。因拖延维修造成的新的损害，业主也可要求赔偿。但均未就具体赔偿哪些损失及赔偿金额做出详细规定，所以在实际发生的纠纷中，赔偿问题往往是双方争议的焦点。

保障性住房的住户为中低收入人群，在经济上没有足以自己先行承担维修那么宽松，大部分住户在开发商的一次次推诿下往往委曲求全，只求开发商能够将房子修好，更加不敢奢望开发商的赔偿。

（四）保障性住房的特殊性

保障性住房的生产过程有很强的社会性，涉及到政府部门、设计单位、建设单位、施工单位、监理单位等各个独立主体，他们共同参与房屋的生产和使用过程，对房屋质量都负有不可推卸的责任。而且，保障性住房的生产周期长，从可行性研究到设计到施工再到竣工往往长达2～4年，期间任一步都可能对其质量产生影响。同时，保障性住房的质量问题也具有隐蔽性，住户往往在入住甚至装修之后才发现，再找开发商解决已经困难重重，很多住户对此无可奈何。

在行业特殊的作业大环境下，真正在一线工作、在保障性住房成型过程中占有举足轻重地位的施工单位人员素质普遍偏低。建筑业一线从业人员以“农民工”为主，流动性大，技术水平低，这也是制约保障性住房质量的一个重要因素。

三、解决保障性住房质量纠纷的对策

（一）完善法律法规

对保障性住房结构主体以外的质量问题处理进行明确界定，立法明确哪些质量问题必须由开发商承担维修责任。责任主体为开发商，开发商若想不承担保修责任，必须证明自己已履行保修义务，或证明该质量问题不在其保修责任范围内。双方有争论的，可提请质量问题司法鉴定，开发商对司法鉴定也有举证责任。

同时，立法明确保修责任、损害赔偿责任由开发商先行承担， 但可事先与监理单位、施工单位约定各自承担的份额， 并事后追偿。即保障性住房的住户可直接找开发商要求维修，再由开发商向施工单位发出保修通知，若施工单位不履行维修责任开发商应先行承担维修，但可事后由质量保修金赔偿或向施工单位追偿。开发商不得无故推诿、拖延，更不能借口让住户直接找施工单位寻求维修。

（二）建立完整诚信体系

建立涵盖设计单位、施工单位、开发商、监理公司及物业公司的全方位的建筑行业诚信体系数据库。在保障性住房建设领域实行诚信制度“一票否决制”，将违反诚实信用原则的企业列入黑名单，剥夺其承保资格，三年内严禁其对保障性住房项目进行投标，为确保工程质量打下坚实的基础。

（三）成立保障性住房物业管理中心

为保证保障性住房使用期内各项维修养护措施得当，做好使用期物业管理工作至关重要。为此，成立有政府背景的事业单位性质的保障性住房物业管理中心（以下简称“保障房物管中心”）。按照保障性住房的寿命周期将该中心分为建设期物业管理中心和使用期物业管理中心，其机构及职能如表1所示。

（四）给予物业公司政策及经济支持

对保障性住房项目的物业公司给予政策支持。在保障性住房使用期中，物业公司的管理及服务对解决保障性住房质量纠纷也有着不容忽视的作用。为保证保障性住房使用期质量维修养护管理等事项的顺利进行，同时确保缴纳物业费在保障性住房居住群体承受范围内，需对保障性住房项目的物业公司实行相应的税收优惠政策，住宅区广告、停车等商务空间业务也由物业公司负责经营，收益补贴其提供的物业服务。

合理利用建筑工程质量保修金。物业入驻后，开发商将建筑工程质量保修金（以下简称“保修金”）转交由保障房物管中心的财务中心保管，用于补贴使用期内因质量问题产生的各项修复及赔偿费用（具体用途见下图1）。保修期内保修金剩余金额的利息等收益用于对物业公司的经济补贴。

物业公司提交担保金。保障性住房项目上物业公司需在中标同时提交担保金作为其履约担保，合约到期无违约则担保金如数返还。合约期内担保金由财务中心负责管理，所有利息等收益用于对物业公司的经济补贴。

具体资金流动情况如图1所示。

（五）创新物业服务供应方式

在保障性住房使用期内，住户对房屋的使用情况及与物业公司的相处情况与其质量纠纷也有着密不可分的关系，在此，笔者建议将过去单一的专业物业公司提供服务的做法改为多元化因小区制宜的服务供应方式，充分吸纳保障性住房住户参与，鼓励住户自我管理、自我服务。配建项目确实不适合住户自我管理或者住户不愿完全自我管理的，可由物业公司管理中心与物业公司协商，要求其按一定比例优先聘用住户中符合条件的待业人员和具有相应劳动技能的残疾人员作为员工充任秩序维护、清洁卫生、绿化养护等工作。对于设施设备等的维修养护工作可交由物业公司聘用专业机构或物业公司自行承担。这样既可以解决一部分低收入人群就业问题，也可形成保障性住房住户自己管理小区的和谐氛围。同时，住户参与到小区的物业管理，能够帮助他们更深刻认识物业管理，自觉并带动其他住户履行有关义务。

综合上述，保障性住房作为社会的焦点问题一直备受关注，其质量问题引起的纠纷也一直饱受争议。在保障性住房全寿命周期内把好质量关，创造人性化、和谐的社区生活氛围，对于增强政府公信力及构建和谐社会都有着重大意义。

[基金项目：黑龙江省博士后科研启动资助项目（2010）]

参考文献：

1.孙中宁.浅谈工程质量问题投诉的处理.工程质量，2010

2.陈风雷，杨杭生.住宅工程质量投诉分析.建筑时报，2006

3.张遇哲.“只管程序不管质量”是可怕的“裂缝”.中国质量报，2011

4.Kam， Chak Wing.Quality assurance of construction works in Hong Kong.Dissertation Abstracts International，2000

5.Hon-Kwong Lui，Wing suen，The effects of publichousing on internal mobility in Hong Kong.Journal of Housing Economics，2011

（作者简介：谢颖，东北林业大学副教授，博士后、硕士生导师；通讯作者：张晓航，东北林业大学硕士研究生；彭皓栋，东北林业大学 黑龙江哈尔滨 150040）

（责编：贾伟）