我国农地流失的现状、成因与治理对策

摘 要：在城市化的进程中，农民的土地被大量征用，随之产生的失地农民问题日益成为一个令人关注的社会问题，这不但影响到农村的稳定与发展，也给整个社会带来不和谐的因素。其原因就在于农地产权异化、征地法规缺陷、补偿机制欠妥、利益分配不公、农民耕地抛荒以及监管执法不严、问责不力等。为此，就必须改革土地制度，明晰农地产权；建立合理的征地补偿机制和利益分配标准；完善失地农民的社会保障体系；多项措施并举，保护失地农民的合法权益；强化监管，严格问责，确保国家土地政策落到实处。

关键词：农地 流失 成因 对策

中图分类号：F301.21

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）01-017-03

近年来，随着我国城市化、工业化进程的加快，用地需求日益强烈，征地规模不断扩大，失地农民人数逐年增加，并迅速扩大为一个社会群体。更有甚者，由于种种原因，被征地农民失地又失业，并由此引发一系列的社会问题。实践表明，“三农”问题的核心是农民问题，而解决好农民问题的关键就在于解决好农民的土地问题。否则，不仅会加剧城乡矛盾，影响我国的城市化进程，甚至会危及社会主义和谐社会建设。因此，认真研究目前农民失地的现状及其原因，以便对症下药，从而找出有效的治理措施，对于保障农民切身利益，保持农村社会稳定、发展，进而实现城乡全面协调可持续发展等具有重大的现实意义。

一、我国农地流失的现状

1.农地流失严重。土地是农民赖以生存的基础。然而，如上所述，随着城镇化、工业化步伐的加快，各种用地需求大量增加，失去土地的农民数量越来越多。从1987—2001年全国非农建设占用了2394.6万亩耕地，至少有3500万农民因征地失去或减少了土地。{1}另据全国土地利用现状调查资料，1996年全国耕地面积是19.5亿亩，到2002年这个数字是18.89亿亩。国土资源部通报，全国土地利用变更调查结果显示，2003年全国耕地净减少3806.1万亩，耕地总面积已由2002年末的18.89亿亩下降到2003年末的18.51亿亩。人均耕地从1996年的1.6亩减少至2003年的1.47亩，只有国际人均耕地的1/3。1987年至2001年，依法审批征用的土地数和违法占用的土地数约为4074～4420万亩。目前，全国失地农民总数估计在4000万左右，并且每年还要新增200多万人。{2}由此可见，农民失地形势日益严峻。

2.农地流失的主要形式。对于农民来说，在失去土地的同时也失去了家庭收入，失去了其赖以生存的生活方式。当前农地流失的形式主要有以下三个方面：第一，掠夺性征地。利益集团主要包括各种类型的开发商和投资商，他们为了自己集团的利益，把土地作为自己发财的捷径，与地方政府勾结，许多地方政府以公共利益的名义将农民的土地低价征收，再以高于征收价几十倍甚至几百倍的价格把征收的土地使用权卖给开发商。这些土地被开发商用于房地产开发，餐饮和娱乐项目兴建等（如目前全国有上百个高尔夫球场，其中只有少数几个具有合法手续，大部分都是非法占地建成的），政府从中获得巨大的差额收入，而给予农民的补贴却少的可怜。这种对农民土地的强买强占无异于掠夺，而处于弱势的农民，正是在这种被掠夺的过程中失去了自己赖以生存的土地。第二，集体性失地。在工业化迅速发展的今天，农村范围缩小和农业人口数量不断减少是一种必然的趋势——工业用地，城市扩建，修桥筑路，特别是退耕还林还草，更是我国西部地区实施的一项重要生态工程（从2000年实施退耕还林还草项目以来，全国20多个省市地区实现了大面积的退耕工作，目前仅内蒙古地区退耕还林面积就达到800多万亩，涉及上万户农民），农业用地被征用的现象越来越普遍，不少地方集体性失地成为常态。第三，自愿性失地。由于从事农业生产的成本和收益之间并不是完全对等的，耕种土地所付出的劳动和物质成本较高，而收入却甚少，遇上旱涝年份，收入甚至是负数，所以有些农民并不愿意从事农业生产，主动离开农村去城市打工，这就造成了大量土地长期撂荒。

3.农民失地后的生存状况。农地大量流失所造成严重后果是多方面的。且不说对我国粮食安全所构成的威胁，仅就失去土地的农民而言，其生活没有保障，逐渐成为“种田无地，就业无岗，低保无份”的弱势农民群体，他们生活在城市的边缘，在社会保障、子女受教育等方面又不能享受和城市居民同等的待遇，生产和生活都受到极大的影响。政府和开发商在征用土地之后，往往是一次性给予农民一些资金补偿，并没有对失地农民进行合理的安置，失地农民的社会保障工作也没有落实到位，致使土地纠纷和农村集体事件频发。据国土资源部提供的数字表明，2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地等问题的占信访接待部门受理总量的73%，其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题，其中又有87%反映的是征地补偿安置问题。{3}从农民自身来看，农民出于眼前的利益，在拿到补偿金后首先用于子女上学、婚嫁、建筑房屋等方面，这就形成了“坐吃山空”的局面，补偿金用光以后，农民的生活就难以维持，在生产也更加困难；由于农民的劳动技能和文化素质普遍偏低，失去土地的农民市场竞争能力差，对市场的应变能力不足，因此农民再就业也比较困难，利益的驱使下用人单位也不愿意接受农民为其劳动。农民失去土地后，各个方面都面临巨大的压力和苦难，他们的处境是非常艰难的。

对于中国这样一个农业大国和人口大国来说，农业和农民不但是我国经济和社会稳定发展的重要因素，同时也是影响我国社会稳定发展的巨大隐患，当前，农民土地的大量流失和由此而产生的失地农民问题已经成为我国最重大的社会问题之一。因此，认真分析和研究农民失地的原因并找出相应的解决措施，就显得尤为迫切。

二、农民失地的原因分析

众所周知，我国人多地少，有限的耕地可以说是弥足珍贵。可现在，我国的耕地却正以每年数以百万计乃至千万亩的速度在消失。资料显示，从上世纪90年代至2010年，我国农民失去土地近亿亩。“民进中央参政议政部副部长闻连利透露：2020年我国失地农民总数将超过1亿。”{4}这一切不仅会影响到可持续发展，更会引发农村动荡等一系列社会问题。究其原因，笔者认为主要有如下几个方面：

1.现行土地制度下，农地产权异化，导致农地流失严重。法律规定：我国土地分为国家所有和集体所有两种形式，农村土地归村民集体所有，即农民人人有份，共同占有。然而，多年的实践表明，这样的集体所有制下，农地的产权主体被异化了：地方政府往往拥有土地资源分配的绝对权力，并随意处分农地，从而成为事实上的农地所有者；而农民名曰“集体所有”，其实不过是土地的使用者而已，形成事实上的土地产权虚无化，这是农民失地问题产生的根本原因。

2.征地法规不完善、土地自主权丧失和补偿机制不合理是农民失地失业的重要原因。我国宪法规定：为了公共利益的需要，国家可以按照有关规定对土地进行征用。但是在现行的征地制度下，农民丧失了应有的权利，一方面，如上述，由于农民土地自主权的丧失，土地卖与不卖农民无权决定；特别是，法律又没有明确规定哪些用地是属于“公共利益”需要的范围，基本上是政府掌握着农民土地的决策权，这就给那些乱占农民耕地，侵犯农民权益者提供了可乘之机（从目前的征地用途来看，尤其是在一些大城市，被征农地中，往往是工商业用地所占比重较大）。另一方面，现行的农地征用补偿机制，侵犯了农民的土地补偿权益。首先，《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年农业平均产值的6～10倍，安置补助费为该土地征用前3年农业平均产值的4～6倍。需要指出的是，这个补偿标准并没有考虑到土地的增值部分，农业用地被征用做商业用地，它的土地价格就会上涨，若完全按农业产值的标准进行补偿，就等于忽略了土地的增值效应，这是不公平的。其次，在土地征用和补偿过程中，为了追求各自利益的最大化，不仅地方政府存在着严重的越权行为，其他各方更是肆意侵占农民的收益。表现在，由于政府征地时的谈判对象不是农民个人而是村里的干部，所以，退一步说，农民即使同意出卖自己的土地使用权，多数人也没有与买家平等谈判的筹码与平台。特别是，征地补偿费用都是先发到村干部手中，再由村干部统一下发给村民。由于法律对补偿费用的分配并没有严格的规定，加之缺乏有效的监督机制，具体操作中大量的补偿费用被扣留、挪用、拖欠，最后真正发到农民手中的补偿款少得可怜，这也是形成失地失业农民后顾之忧的重要原因之一。

3.监管缺位和执法不严是土地管理方面不可忽视的原因。在我国，土地管理部门往往是政府土地决策的执行者。现实生活中，出于种种考虑，一些地方土地部门执法不严，管理不到位，甚至敷衍了事，这就助长了乱占耕地的不正之风；个别官员甚至把土地当成自己的“生财之道”，通过暗箱操作，违法批地，甚至硬性调整政策违规出让土地；尤其是一些地方政府，片面追求GDP，大搞形象工程，或以农业结构调整和推进农业现代化为名，在现有耕地上进行破坏性生产活动或建永久性建筑；或以农村经济开发之名占用基本农田进行房地产投资，再加上缺乏有效的监督，致使农地流失现象越来越严重。“在我国五六千家开发区中，经国务院批准的只有232家，占4.64%，经省级政府部门批准的有1019家，占20.38%。其余75%的开发区都是上有政策、下有对策，多头批建，甚至乱批滥建。”{5}

4.征地利益分配严重不公是造成农民失地后又失业的直接原因。农地买卖、征用过程，实际上就是政府、利益集团、农民三方为寻求各自利益最大化而博弈的过程。“土地财政”下，地方政府视土地为财政来源；少数政府官员，为政绩和利益所惑，也把土地当成生财之道；利益集团则想法设法诱使政府作出一些对己有利的征用政策从中获取暴利。由此，疯狂囤地和大量失地现象自然无法避免。在整个过程中而始终处于弱势地位的农民，面对强势，虽有抗争，终难扭转大局；而失地又得不到应有的补偿，创业无资，最终走向失业。由于长期得不到解决，致使失地农民问题愈演愈烈。

5.耕地抛荒的错误选择是农地资源浪费的主观原因。当前城市和农村生活水平、教育水平和收入分配的差距，使大部分农民希望自己的子女能够到城里去学习、工作，只有老人和学龄前的儿童还留守在农村。尽管农村人口进入城市在医疗和社会保障方面并不能和城里人享受同等的待遇，但是农民进城打工的热情还是有增无减，有些人甚至想办法在城里买上房，变成了形式上的“城里人”。尽管地方政府为避免土地抛荒也曾作过种种努力，但收效甚微，一些地方，大量土地常年撂荒，不仅造成有限资源的严重浪费，也更进一步加剧了农村现有耕地的流失。

三、解决农地流失的对策建议

目前，土地矛盾成为社会关注的热点问题之一，同时也是引发农民上访的重要原因。该问题已引起党和政府的高度重视。为此，各地出台了一系列政策、措施，如收取土地闲置费、调整使用、依法收回、鼓励农民就地务工等等，并取得了一定成效。笔者认为，欲从根本上解决农民失地问题，就必须实事求是，因地制宜，努力做好如下几方面工作：

1.改革土地制度，明晰农地产权。目前，我国农村土地制度改革的核心，应是通过土地产权创新，重构农村土地产权关系，切实保障农民的土地权益。一是按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”{6}的现代产权制度要求，明确农民的土地所有权主体地位。要强化农民的土地自主权，赋予农民清晰的农地产权和土地自主经营权，逐渐取消现阶段产权不明确的农村集体土地所有制度。二是在前者基础上，逐步放宽政府对农地流转的宏观调控，引入市场机制，充分发挥市场在农地资源配置中的积极作用，使农地流转法治化、市场化。三是进一步明确征地目的，严格区分“公益征地”与一般经营性项目征地（后者只能通过市场亦即与农民集体协商、谈判取得土地使用权），以限制政府滥用权力侵犯农民的土地产权和随意征用农民的土地。

2.加强立法，健全土地管理法律制度。土地是农民生存的根本，在耕地被征用为非农用地的过程中，除了发挥市场机制的调节作用，使农民直接参与土地交易的买卖过程，切实保障农民享有对土地的使用权、处置权和收益权，还要加强立法，严格规范征地用途，对土地的征用进行量化限制，避免土地资源的严重浪费。另一方面，要建立健全土地管理法律制度，制定完整且操作性强的规章制度，加强对政府征地的督查，严格限制土地供应量，禁止任何单位和个人与村集体签订土地圈占协议，杜绝在土地买卖过程中出现征而不用、征而滥用、未征先用等现象。

3.建立合理的征地补偿机制和利益分配标准。征地补偿是农民失去土地后重要的经济来源。该问题能否妥善解决，不仅关系到失地农民的基本生活及其以后的医疗、失业、养老等社会保障问题，甚至关系到其子孙后代的生活、上学乃至就业，更关系到农村社会的和谐稳定和新农村建设的大局。为此，首先，坚持依法征地，严格按照国家法律法规的规定征用农民土地。其次，要提高农地补偿标准。即征用农地不仅要考虑到土地的现有价值和未来可能获得的增值价值，还要充分考虑经济发展和农民收入增长的实际，通过增加补偿内容来提高补偿标准。再次，以用途定标准，按不同征地项目划定不同的征地补偿标准，兼顾国家、征地主体和农民三者的利益。对于纯公益性项目的征地，应该由国家统一拨付给农民征地补偿款，但补偿标准要提高，保障农民不因失地而降低生活质量；对于道路和交通建设等项目的征地，应该允许农民长期享受土地增值后的收益；对于开发性项目的征地，则引入市场机制，通过农民自己和征地主体的谈判，使其得到最大收益保障。最后，合理分配补偿金在失地农民个人和集体之间的比例，为失地农民再就业或者创业提供资金保证。

4.完善失地农民的社会保障体系。作为弱势群体，失地农民的社会保障问题更不容忽视，当务之急是建立健全失地农民保障机制。内容包括失地农民的养老和医疗保障（其保障资金由政府、村集体和个人按不同比例共同负担），设立专门机构，按时发放；保障失地农民子女享受和城里人同等的受教育机会，提高农民的文化水平和思想素养；拓宽就业空间，疏通就业渠道，为失地农民提供创业平台，尽可能保障失地农民再就业。尤其要注意为失地农民提供牢固的法律保障。如前述，失地农民是一个弱势群体，当其合法权益受到损害时，不知道如何依法维护。因此，通过法律援助平台，为其提供免费的法律服务，不仅有利于农村社会的稳定与和谐发展，更是时代的呼唤。

5.强化监管，严格执法，保护失地农民的合法权益。一是各级土地管理部门要坚持依法审批，严格按照法定程序办事，坚决杜绝无权审批和越权审批基本农田乱像的发生。二是相关部门要加大执法力度，切实维护农民的土地权益。三是强化监督，严格问责。对违法行政、以权谋私、徇私舞弊、失职渎职和以各种形式、手段侵害农民土地权益的公务人员，要依法追究其党纪、政纪和法律责任，触犯刑律的，依法追究其刑事责任。

6.多项措施并举，增加农民土地收益。为改善农民失地后的窘境，各地要采取切实的措施，用好现有资源，杜绝土地撂荒；加强农村基础设施建设，多途径提高农地资源的效益；通过政策优惠，调动农民的生产积极性；推广农业科技，调整农业结构；扩大农业直补，给力新农村建设；改善农村教育，提升农民素质，以从根本上解决农民失地后的生产、生活问题。

民以食为天，农以地为生。笔者相信，在科学发展观指导下，经过全社会的共同努力，农民失地和失地后农民的生存问题一定会得到妥善的解决。

注释：

{1}杨征，王欢，孙建华.当前我国农民失地问题的原因探析[J].农业考古，2007（3）：274.

{2}何方.“圈地”圈出粮食安全问题[N].中国经济时报，2004.1.14.

{3}陈先发，包永辉.专家呼吁：莫让农民失地又失业[J/OL].新华网，2003.10.10.

{4}王庆.农民失地问题分析[J].山西经济管理干部学院学报，2010（3）：96.

{5}孔祥利，王君萍，李志建.农民失地的路径、成因与对策[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2004（6）：96.

{6}十六届三中全会决议.中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议[N].经济日报，2003.10.22.

（作者单位：广东海洋大学 广东湛江 524088）

（责编：若佳）