北宋前期“倡廉”吏治浅析

摘要：北宋前期大刀阔斧地开展制度创新和吏治改革，大兴廉政之风，良好开局奠定了宋王朝的稳固根基。其中“倡廉”吏治无论是方法上还是思想上，相比历朝前期都具备一定的进步性。但“倡廉”和其他吏治举措都没有解决官吏贪污腐败这一制度性痼疾。阐释北宋前期“倡廉”吏治基本内容，并就其进步性和局限性进行总结评价，有利于得出对当代廉政建设有益的启示。

关键词：北宋前期；吏治；倡廉

北宋建立后，赵氏王朝吸取历史经验教训，针对前朝的各种弊病，大刀阔斧地开展制度创新和吏治改革，促进了国家统一和社会稳定，有力维护了专制统治。“倡廉”吏治是北宋前期治吏方略的重要体现，不仅为维护统治集团内部的团结稳定发挥了积极作用，也成就了一批廉明勤政的“廉吏”、“循吏”。

一、北宋前期吏治概述

“明主治吏不治民”，赵匡胤鉴于“五代时贪吏恣横，民不聊生”的局面，深怕步五代各朝因贪污腐败而致国运短夭之后尘，因此夺权建宋后特别重视治官问题。宋太祖的治吏方略多为太宗、真宗等继任者所承袭和发展。

1.立法规制官吏

宋太祖曰“王者禁人为非，乃设法令”[1]，前期诸帝大力完善立法，尤其是规范官吏行为的行政立法。如宋太祖建隆四年的《宋刑统·职制律》和大量的敕令中就从人事行政、工作纪律、行为规范、失职渎职、贪污犯赃等全面规范官吏行为。除正式律令外，还通过“臣等参详”、“准敕”等方式完善防治贪赃的律法体系。同时更首开了以刑罚惩治不习知律令官员的先例，“应朝臣、京官及幕职、州县官等，今后并须读法……当今于法书内试问，如全不知者，量加殿罚”[2]。

2.重典惩治贪吏

“宋以忠厚开国，凡罪罚悉从轻减，独于治吏史最严。盖宋祖亲见五代史贪吏恣横，民不聊生，故御极以后，用重法治之”[3]。政权初建时，前期诸帝依其制定的重法严厉惩治贪吏，“官吏坐赃者弃市，以赃论罪之官，虽遇赦不得叙，永为定制” [4]、“犯盗赃满五千足陌（满五贯）者乃处死”、“吏民所犯并论如法”[5]，从知县、知州等地方官员到御史、知制诰等中央要员，违法者都被按律处刑。

3.官吏荐举保任

“徒法不足以自行”，前期诸帝深谙此道。宋太祖选任官吏注重人选操守，“国初之不轻用人如此，盖其始也择其精，其终也任之久。择其精则小人不得滥其选，任之久则君子举，得以尽其职”[6]。因此北宋大力推行荐举保任制度，规定州县官员任满调职须有五名举主出面担保等内容。同时推行的还有连坐和举报制度，以保证官吏质量，防治中央与地方官吏狼狈为奸、犯赃作乱。

4.监察与台谏

北宋监察制度承袭唐朝，并逐渐发展出了特色鲜明的“台谏”制度。统一的中央地方监察系统是皇权监视各级官吏的强有力工具。与监察体制有重合但不等同的台谏系统，经宋真宗两次定制后设立专职台谏官[7]，建员虽少但事权极重，可以“风闻言事”，成为分割宰相事权、监督百官的最大势力。“台官职在绳愆纠谬，自宰臣至百官，三省至百司，不循法守，有罪当劾，皆得纠正”[8]，大有裨益于中央官吏的互相制衡与官场的政治清明。

5.“倡廉”吏治

宋太祖“宫中苇廉，缘用青布，常服之衣，浣濯至再”[9]，大力倡导廉政。宋太宗等继承太祖的廉政清风，尚能节制。在帝王的带头和感染下，北宋前期廉吏颇多，如廉相典范范质、龙阁待制查道、御史中丞刘温叟、枢密副使钱若水等。北宋前期倡廉、养廉、选廉及奖廉等制度容下文再述。

综观北宋前期吏治举措，从法律规制到道德倡导、从监督弹劾到荐举连坐、从惩治贪腐到倡廉养廉，制度创设与实践运用相行、惩恶与倡廉并重，关系到官吏升黜奖惩的切身利益，举措十分有力，成效也比较明显。虽由于政权本质不能从根本上惩治贪污犯赃行为，但对于在朝代前期大力整肃吏治、廓清腐败陋俗还是起到了重要作用，与唐末五代贪污成风、贿赂公行的不良风气形成了鲜明对比。

二、“倡廉”吏治的主要体现

北宋前期，不但用重典惩治了很多贪官污吏，也特别注重廉政建设，其“倡廉”吏治内容丰富，形式多样。

1.倡廉——官箴思想

在前期诸帝亲身带头和儒家“修身齐家治国平天下”等思想影响下，北宋官场中逐渐形成了修身正己、廉洁奉公、勤政爱民的官箴，正如吕本中所总结，“当官之法，惟有三事：曰清、曰慎、曰勤”[10]。这种“清、慎、勤”的官箴主要通过规劝、告诫和倡导，对官吏进行德廉教育，强调道德自律和以身作则，并希望官吏因此而廉政惠民。这易于为官吏所接受，一定程度上能够促使官吏向善。北宋前期官员普遍展现出了关心时政、体恤民情的人文情怀，或与此有关。

2.养廉——益俸政策

“吏不廉则政治削，禄不充则饥寒迫，所以渔夺小利，蠹耗小民。[11]”诚如此言，俸禄丰厚还是不足并不直接决定官吏的廉洁或者贪污程度，但有一定影响。古代历朝俸禄之厚没有超过宋代的，“高薪养廉”政策为其治吏的主要经济手段。“宋初，太祖便以优厚的待遇换取大将交出兵权”[12]，宋太祖下《省官益俸诏》后“益俸”成为国策，太宗时期继续增加食禄之给，“真宗大中祥符五年，第一次大规模地增加文武百官俸钱。仁宗嘉佑年间正式颁布《禄令》，详细规定了各级文武官员的俸禄制度。[13]”。益俸政策充分保障了官吏生活，一定程度上有益于官吏廉明。赵翼评价道：“其待士大夫 ，可谓厚矣。惟其给赐优裕，故入仕者不复以身家为虑，各自勉其治行。观于真、仁、英诸朝，名臣辈出，吏治循良。[14]”

3.选廉——考课制度

北宋各级官吏升迁必须经过考课。宋太祖为加强吏治，废除了岁满升迁的制度，提倡“有才实者，从下位立见超擢，无才实者，守一官十余年不转”[15]，奖廉惩贪，清廉与否是选拔的重要标准。以宋真宗时考核县官的三等标准为例：“公勤廉干，文武可取，利益于国，惠及于民者为上；干职而无廉誉，清自而无治声者为次；畏懦而贪，漫公不治，赃状未露，滥声颇彰者为下。”[16]从中可见清廉与否升黜的影响。考课审查，有利于加强监督和制约，迫使贪吏收敛不法行为。对于选任廉吏，北宋谏臣也发挥了重要作用，包拯就曾上书请求坚决不用贪吏， “廉者，民之表也；贪者，民之贼也[17]”。

4.奖廉——旌廉拒贪

北宋在施政过程中注重奖廉与惩贪并举，树立正反典型。为使清廉成为士大夫之所崇尚，对于廉吏经常进行旌表和褒奖。反之，一旦官员犯赃被发现，则坚决予以严肃惩处，即使不被除名，也意味着其政治生命基本结束，正如此言“太宗朝尝有臣僚数人犯罪，并配少府监隶役，及该赦宥，谓近臣曰：‘此辈既犯赃滥，只可放令逐便，不可复以官爵。’……如此，则廉吏知所劝，贪夫知所惧矣”[18]。

5.其他——“节用养廉”与“他律保廉”

北宋前期吏治除上述廉政举措外，还有其他很多廉政思想。试举二例：第一， 笔者称“节用养廉”，即在官员中提倡自身生活的俭朴，杜绝贪腐的骄奢淫逸等诱因。为“节用养廉”，还对官员日常生活还进行了详细规定。宋太祖和宋太宗为官吏可谓榜样。第二，笔者称“他律保廉”，即要求官员不徇私情，注意约束亲属及下属，不受托办事，不袒护犯罪。包拯家训曰“后世子孙仕宦，有犯赃滥者，不得放归本家，亡殁之后，不得葬于大茔之中。不从吾志，非吾子孙”[19]，其可谓典范。

以上关于北宋前期吏治方针特别是“倡廉”举措的梳理，囿于篇幅，只陈述梗概，难免挂一漏万，其他相关吏治制度，下文或将顺及。

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三、对“倡廉”吏治的评价

建国伊始政治通常较为清明，这是历朝初创时共同的特点。本文之所以以北宋前期作为讨论参照：首先是因为北宋前期较其他朝代吏治改革措施更有力，成效也更为明显；其次是因为北宋前期新制比较完整连贯地为后世所继承发展，并奠定了两宋王朝近三百二十年的稳固根基。北宋前期的良好开局，不是某一种治吏举措所能达到的，是所有“吏道”共同发生作用取得的。但必须特别提起注意的是，“倡廉”吏治由于前期诸帝的改制和创制，成为了相比历朝前期最为突出并且难能可贵的进步之处。

从宏观上就北宋前期治吏方略特别是“倡廉”吏治的内容及重要性等作出阐释后，笔者将结合其他举措，以进步性和局限性为基本维度，分别对“倡廉”吏治进行总结评价，以期进而得出对廉政建设有益的启示。

1.进步性

吴晗在总结宋明两朝前期治吏积极成效时，把各自最重要的特征归纳为“宋代的厚禄，明初的严刑”[20]。明初是历朝治吏中典罚最重、用刑最酷的，而宋代是官员俸禄最丰厚的。北宋前期虽也重典治贪，但无法与明初相比，其最重要建树在于“倡廉”。惩贪与倡廉作为对立统一的两方面，前者是消极的制裁，后者是积极的立范，前者依靠加强立法、官吏习法、重典治贪以实现从事前防范到行为监督到事后问责的全过程，后者则通过厚禄促廉和擢奖廉者达到激励效果，两者得到了较好的结合和统一。相比明初等时期，专制中更显“开明”，这是在方法上的进步性。这种“开明”治吏的思想不仅巩固了皇权统治，缓和了社会和阶级矛盾，更因其展示出一种治吏的新思维，而启发了官智和民心。在“士农工商”的传统社会中，对国家建设和社会发展作用最大的士大夫阶层“不复以身家为虑，各自勉其治行”，对于此后宋代经济发展、理学兴起、法制完善裨益良多，直接推动了历史前进，这是思想上的进步性。

2.局限性

北宋前期治吏力度不可谓不大、倡廉不可谓不勤，虽然取得了一定的积极成效，但始终没有解决问题，仅到仁宗时期，包拯便痛骂道：“幅员至广，官吏至众，黩货暴政，十有六七。[21]”此后更随着时间推移愈演愈烈，成为制度性的痼疾，最终导致政权灭亡。这暴露出宋初吏治的局限性：

第一，腐败是皇权专制政体的必然属性，“倡廉”等吏治举措虽可短期抑制，却只是指标之策。腐败根源是王朝统治的专制方式和剥削本质，百姓始终是“被统治阶级所牢牢控制、驱使、威压的牲畜和草木”[22]。此结构下的政治和经济生态，必然刺激贪污现象不断发酵。滋生贪污的土壤存在，贪吏便必定会运用手中权力去攫取一己私利。正如王亚南所言：“廉吏循吏在历史上之被重视与被崇敬，乃说明这类人物该是如何的稀罕。历代对于贪污所定法律之严酷，更说明这类人物是如何的多。”[23]这极少数清正廉明的，从根本上也要归因于官吏个人修身养性和道德自律。

第二，通过加重百姓负担的方式保障官吏特权和待遇，无异于饮鸩止渴。赵翼评论道：“然给赐过优，究于国计易耗，恩逮于百官者，唯恐其不足。财取于万民者，不留其有余，此宋制之不可为法者也”[24]。“益俸”政策下，无论官职大小，只要进入统治集团，衣食享用便按时支取，无后顾之忧。而且，宋朝官员群体极为庞大，“居其官不知其职者，十常八九”[25]，因此百姓负担越来越重。虽然“厚俸养廉”贯穿宋代始终，但是民众却日趋不堪重负，对于巩固统治其弊远远大于利。

第三，“倡廉”制度容易为贪官污吏所钻营而形同虚设，繁杂的吏治制度导致官场鱼龙混杂、贪吏横行。以北宋真宗咸平二年职田制为例，这本是依品秩规定的正俸之外的补贴，但贪官污吏有的非法多占职田，有的强卖民田充当职田，有的随意更改职田位置，导致制度徒有其表，养廉的方法被钻营谋私而换来腐败的结果。此外，在选吏制度上，既有科举、考课、荐举等，又保留着恩荫等制度，大量养尊处优、素质低下的官宦子弟凭借父祖恩荫进入统治集团，不仅造成官员泛滥，更加重了贪污和不公，以致“选廉”、“奖廉”相形见绌，“倡廉”沦为口号。

第四，统治者只从集团内部倡导廉政，却不注重发挥民间的力量，无法达到目的。尽管北宋法制建设达到封建时期的最高峰，且通过监察、台谏、惩贪、养廉等制度努力开展廉政建设，但仅把反腐的希望寄托在集团内部互相制衡和自我纠错，民间则完全无从监督或者制约专制权力，这是无法实现目的的。胡适说，“我们的老祖宗只知道崇拜包龙图式的清官，却不曾提倡一个律师职业来做人民权利的保护者。……罗马不但留下了《罗马法典》，更重要的是她遗留下的法律与辩护制度。”[26]北宋司法的发达甚至职业法官的出现，终究没有带来人民的权利觉醒，制度的创设运用也没有真正培养出普罗大众的权利思想。这使得无论倡廉还是惩贪都只是官僚阶级自导自演的一场游戏，自始至终百姓都是观众，只能无能为力地坐等王朝崩溃。

四、“倡廉”吏治的历史启示

北宋前期治吏举措特别是倡廉吏治的经验和教训，可为当前廉政建设提供有益的历史启示：

第一，应不断完善廉政建设制度设计。反腐倡廉的基本制度的设计是否合理，合理设计的规则是否可行、具体可行的规定能否在实践中得以贯彻，是立法者应当与时俱进地在实践中思考总结的。只有制度设计得当，法纪严明，权力既有保障又有约束，才能使钻营者无从入手而清廉者不受排挤。这是廓清吏治的途径与其他倡廉方针的基础。

第二，应不断强化人品官德这一重要标准在官员选拔任免、考核升黜过程中的考察。确保考察内容真实准确和任职程序公开合法，才能任用得当。同时要强化官员在公务过程中的行为监督和品格塑造，对“边堕落边当官”、“边腐化边升迁”的坚决杜绝清除、决不姑息养奸。

第三，“高薪”是“养廉”的必要但不充分条件。吏治好坏与薪酬高低不存在必然的逻辑关系。保证为官者有一份充足体面的合法收入以保障其物质基础是必要的，但更加重要的是维持民众与官员的收入平衡，努力增加百姓收入。

第四，要更加重视民众参与在廉政建设中的作用，拓宽民间力量反腐倡廉的空间和途径。进一步简政放权，大力弘扬清风正气，鼓励社会组织依法依职开展公共服务，强化媒体舆论的监督作用和宣传功能，把贪污腐化行为置于全社会共同监督之下，使廉官好官成为广受尊重和推崇的学习典范。

注释：

[1]马端临：《文献通考》卷一六六。

[2] 《文献通考·选举》卷三十二。

[3] 赵翼：《廿二史札记》卷二十四。

[4] 张晋藩：《张晋藩文选》，第334页，中华书局2007年版。

[5] 李焘：《续资治通鉴长编》卷三、卷十九。

[6] 李焘：《续资治通鉴长编》卷十二。

[7] 即所谓“天子耳目”。

[8] 《宋史·职官四》。

[9] 《宋史·本纪第三》。

[10] 吕本中：《官箴》。

[11]《宋大诏令集》卷一七八。

[12]张晋藩：《张晋藩文选》，第343页，中华书局2007年版。

[13]蒲坚编著：《中国古代法制丛钞》[叁]，光明日报出版社。

[14]赵翼：《廿二史札记》卷二十五。

[15]《宋史·选举六》。

[16]《续资治通鉴》卷二十四。

[17]包拯：《孝肃奏议集·乞不用赃吏》。

[18]包拯：《孝肃奏议集·乞不用赃吏》。

[19]吴曾：《能改斋漫录》。

[20]吴晗：《吴晗史学论著选集》第二卷，第486页，人民出版社1986年版。

[21]包拯：《孝肃奏议集·请先用举到官》。

[22]王毅：《中国皇权制度研究》[上]，第470页，北京大学出版社2007年版。

[23]王亚南：《中国官僚政治研究》，第94页，中国社会科学出版社1981年版。

[24]赵翼：《廿二史札记》卷二十五。

[25]《宋史·职官志一》。

[26]胡适：《胡适文集》[11]，第293页，北京大学出版社1998年版。

参考文献：

[1]杨一凡主编.历代珍奇司法文献（一）[M].社会科学文献出版社，2012.

[2]蒲坚编著.中国古代法制丛钞（叁）[M].光明日报出版社.

[3]张晋藩.张晋藩文选[M].中华书局，2007.

[4]曾宪义，马小红主编.中国传统法律文化研究第一卷[M].中国人民大学出版社，2010.

[5]郭东旭.宋代法律与社会[M].人民出版社，2008.

[6]王毅.中国皇权制度研究（上）[M].北京大学出版社，2007.

[7]徐忠明.包公故事：一个考察中国法律文化的视角[M].中国政法大学出版社，2002.

[8]刁忠民.北宋前三朝台谏制度述论[M].四川大学学报（哲学社会科学版），1998（4）.

（作者简介：章耿源（1987.08-），男，汉，广东揭阳人，中国人民大学法学院2012级法律硕士（法学）；陈 曲（1989.03-），女，汉，湖南长沙，中国人民大学法学院2012级法律硕士（法学）。）