我国地方债务成因与化解对策研究

尽管我国法律、法规明确规定地方政府不能举债，但多年以来各级地方政府仍以各种名义举借了大量债务，而债务风险在某些局部已有所表现，潜在风险不可忽视。如不能及时防范和化解，将会向上转嫁，给中央财政带来极大风险，影响政府公信力，并会严重威胁国民经济健康发展和社会稳定。地方债形成的根本性原因是体制性和政策性因素，今年8月审计署已开展新一轮地方债审计。因此，摸清底数，深化改革，兴力除弊，由中央和地方协同构建预警、防范财政风险的管理机制已成为当务之急。

地方债的成因与发展态势分析

（一）地方债的成因分析

1.体制性原因

一是财政体制。1994年我国实施了分税制改革，在收入层面相对规范了中央和地方间的分配关系，初步建立了分税制财政体制，但这一体制并没有在财力与事权相匹配方面得到有效完善，在省以下并未真正贯彻分税制，而是演变为复杂多样、五花八门、一地一率、讨价还价的分成制和包干制，并由此成为地方负债的财政诱因。一方面，中央与地方间的事权划分并不清楚，农业、交通、水利、教育等诸多重要的支出项目都由中央和地方共同承担。地方政府的支出责任总体上仍显模糊，但在具体场合又往往在不断强化，因此，超出其财政能力的支出压力迫使地方政府不得不负债维持运转。另一方面，省以下四级地方政府间的财政体制较普遍地带来财权重心上移而事权重心下压，在省以下政府间支出责任划分模糊的同时，基层县乡政府缺乏稳定可靠的收入来源，却面临多种考核目标，任何一项都可对其政绩作“一票否决”。尽管中央财政近年来加大了对下的转移支付规模，但省以下体制的规范性太弱，省对下均等化的转移支付规模偏小，力度不够，难以解决问题。

二是投融资体制。目前我国仍处于向市场经济过渡的转轨阶段，原有的政府投融资体制已经打破，新的适应市场经济要求的政府投融资体制和政策性金融体系都迟迟未能成型。许多地方政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品和服务领域，而且在赢利性和竞争性领域并未真正退出，在许多地方仍然是保运转的“吃饭”财政背景下，大规模的城市基础设施建设和对其他项目的支持也就必然导致地方政府背负巨额债务。地方政府超常规进行城市建设的深层次原因既有“政绩考核”方面的驱使，也包含着城市建设和开发所能带来的经济利益。一方面，二元经济结构中城市是引领整个经济快速发展的“龙头”，增加对城市基础设施投资可以对GDP增长有更直接的拉动作用，有效缓解城镇愈加增大的就业压力，明显改善投资环境，增加对外来资本的吸引力，促进地方经济发展。另一方面，大规模基础设施投资使城市土地大幅升值，增加地方政府的财力，缓解财政一般预算的紧张状况。在巨大经济利益的驱动下，许多城市发展规划一再扩展，定位一再提高，城建规模快速膨胀，城建投资也高速增长。尽管财政性资金对城市基础设施建设投入规模不断增加，但仍满足不了城市大规模建设所带来的庞大资金需求。

三是行政管理体制。相对于经济体制改革，政府的行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位，“越位”与“缺位”问题并存，客观上成为政府投资行为不规范的体制原因。由于缺乏健全的约束机制，片面的发展观和政绩观直接引致地方债务膨胀，主要有以下几方面表现：其一，重GDP和财政收入，轻整体规划和产业布局。其二，重资金投入，轻效益评价。由于任职审计等监督措施并没有形成完善的政策体系，一些地方领导急于在任期内表现“政绩”，导致地方政府领导干部行为短期化，建设项目热衷于“短、平、快”，发展规划和项目立项都缺乏科学严谨的论证。急功近利的短期政府行为导致投资效率明显偏低，前期缺乏必要的可行性分析，建成后因条件、环境变化导致开工不足甚至无法进入常规运行状态的现象也非个案。其三，重建设标准，轻负担能力。一些地方发展经济沉溺于“大而全”的政绩工程、形象工程，超标准建设，既脱离现实需要，又没有偿还保障。

总之，机制转换和体制改革的相对滞后，加上地方可用财力不足，不仅使预算法禁止地方财政负债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了地方干部扭曲的负债观，即“借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能借到钱”的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债。

2.政策性原因

地方政府债务与国家宏观经济政策也有一定关系，如：经济转轨过程中政策转型导致的地方政府负债，外部经济环境变化带来的政策性负担，还有欠发达地区为执行国家统一的公共服务标准而背负的债务。与体制性负债不同的是，宏观政策调整并不是地方政府的主动行为，完全由地方政府背负政策性负债也不尽合理。

地方政策性负债的原因主要包括以下方面。其一，各地为实现国家到2000年基本普及九年制义务教育和基本消除青壮年文盲的“达标”任务而形成的基层财政债务，这主要是基层政府或农村中小学为学校基础设施建设和购置教学仪器设备而欠下的债务。其二，清理农村合作基金会等农村金融机构的个人债务和合法外债，以中央银行再贷款的形式化解农村金融风险。由于一系列原因，许多农村合作基金会等农村金融机构的不良贷款很难收回，关闭清算这类金融机构所需偿付的债务资金以中央银行的再贷款形式偿还，最终形成地方财政债务，偿还过程也是由下至上逐级强制扣款。其三，地方为执行国家粮食购销政策而产生的政策性粮食亏损挂帐和粮食风险基金借款。其四，汇率风险。1994年，我国实行人民币汇率并轨，人民币兑美元汇率从1∶2.42逐渐调整到1∶8.7，使地方政府性外债以人民币计价增长了近3倍。尽管很大比例的外债是中长期外国政府或国际组织贷款，但汇率大幅调整使接受转贷的地方政府蒙受了较大的汇率损失，近几年虽然人民币有所升值，但因汇率变动所增加的地方政府外债仍相当可观。

（二）地方债中短期发展态势分析

地方债务的发展态势同地方财政的运行状况高度相关，决定地方新增债务规模的关键因素无外乎来自地方财政的收入和支出两个环节。以下着重从中短期影响地方财政收入和支出的若干关键因素分析入手，判断地方债务的中短期发展态势。

1.财政收入因素

一是经济波动的影响。近年来，受宏观调控政策和外部金融危机双重影响，我国国民经济出现增速减缓的态势，直接导致我国财政收入增速明显下降。如2012年，全国财政收入增幅比上年回落12.2个百分点，其中税收收入增幅回落10.5个百分点；2013年，受国内经济运行增速放缓的影响，上半年税收收入增速比上年同期回落1.9个百分点。因此，经济波动影响财政收入增长，对地方财政收入的影响不言而喻，中央财政收入增幅放缓也会通过转移支付的方式最终影响地方财政可支配财力的增长。

二是减税政策的影响。自2008年起，我国统一了内、外资企业所得税税率，由此带来的减收效应和企业效益增速大幅回落导致地方财政减收。个人所得税费用扣除标准的提高也在一定程度上减少了地方财政收入。2009年在全国推广的增值税转型改革作为结构性减税的重头戏，对地方财政收入减收将产生持续影响。今年我国继续加大结构性减税力度，包括营改增的全面扩围和对出口环节以及小微企业的减税。今年前7个月，我国累计办理出口退（免）税6016.37亿元；而自今年8月1日起，对小微企业中月销售额不超过两万元的增值税小规模纳税人和营业税纳税人，暂免征收增值税和营业税。这些都将减少地方财政收入。

三是土地政策的影响。“土地生财”一直以来是地方政府拓展财力的重要支柱，出让土地既可使经济发达地区获得经济发展带来的土地增值，又可使欠发达地区在预算内“吃饭财政”之外获得政府投资的机动财力。近年来，国家不断强化对房地产市场的管理，严格保护耕地，将土地出让金全额纳入政府基金预算管理，这一系列管理举措相对规范了地方政府土地出让行为。过高的房价导致房地产市场交易低迷，土地出让净收益也面临缩水的危险，这进一步加大了地方负债的压力。

四是公益项目的非赢利性影响。随着从赢利性和竞争性领域逐步退出，政府支出更加关注如何更好地提供公共服务，政府投资所安排的公益性建设项目对地方财政收入增加基本没有直接贡献，这也会进一步加重地方政府偿债风险。

2.财政支出因素

一是支出结构调整的影响。1998年提出构建公共财政框架以来，公共支出的理念始终是财政改革的基本政策取向。近年来各级财政加大了对义务教育经费保障的力度，提高了城乡最低生活保障补助标准，加大了环境保护支出的投入规模，在保障民生和支持社会经济可持续发展方面进行了卓有成效的支出结构调整。由于财政支出具有刚性，历来我国财政支出改革都遵循着“保证存量、调整增量”的渐进式改革思路，通过多年的增量调整最终实现改革的政策意图。据统计，2012年我国财政支出中同比增长处于前列的为：教育支出增长28.3%，科学技术支出增长15.7%，社会保障和就业支出增长12.9%。客观地讲，保障民生的财政支出结构调整会进一步压缩政府预算内用于投资的规模，迫使地方通过预算外或制度外的途径加大借债规模。

二是突发事件增支的影响。2008年以来，我国相继发生了包括汶川特大地震等影响广泛的自然灾害，而今年的各类灾害更是覆盖广、频次高，上半年仅5级以上地震就发生了21次。灾后重建不仅是中央政府的任务，更是地方各级政府的责任。这种预见能力很差的自然灾害很难在地方预算中加以足额考虑，会加重地方财政的支出压力。未来财政管理的一个趋势是增加预算中应对突发事件的准备金。这是因为相对于地方财政，中央财政更直接面对社会经济中的一系列突发事件，强化其反应能力的要求也就更加迫切。

三是城市建设支出的影响。地方政府存在强烈的城建投资冲动，城建投资超常规增长，这既有经济发展中城市化进程加快、历史上城市基础设施建设欠账较多等客观因素的影响，也有因错误的政绩观引导而盲目扩大城建投资等因素的影响。根据调查，城市基础设施建设债务已经成为城市本级财政债务的最主要部分，占本级债务的比重高达70%-90%。这种超城市建设财力的做法仍在延续，甚至在东部发达地区的乡镇也在复制大中城市组建城市建设投资公司、搭建筹资平台的做法，通过土地运作，招商引资建设小城镇。这些基层政府往往达不到大型国有商业银行提出的相对规范的贷款要求，转而向地方中小银行或金融机构贷款，而这些银行类金融机构由于业务拓展的需要，纷纷为这些层级较低的投资公司提供贷款。向基层政府延伸的城市基础设施负债无疑加大了地方财政的负债风险。

总之，地方财政收入增幅放缓和预算内支出安排的机动空间趋紧是多方面因素共同作用的结果，这对地方债务无疑具有双重负面影响，既不利于地方政府控制债务快速增长的趋势，也不利于地方利用自有财力逐步化解存量债务。从中短期看，地方政府所面临的债务压力将前所未有，地方债务仍将保持较快增长态势，债务链条将绷得更紧。

化解地方债务风险的思路与政策建议

一段时期以来，地方债务过快增长是理论研究和政府管理部门关注的热点，地方政府负债率（债务余额/地方政府综合财力）逐年攀高，一些地方都已经超过了100%，但地方政府特别是城市政府非但没有破产的危机，相反债务规模还在很不透明的情况下持续增加，这种“无危机感”的负债会进一步放大地方借债的冲动，这是需要特别警惕的问题。

要化解地方债务风险，需解决好两方面突出的问题：一是要处理好债务存量问题，即对于已有债务特别是一些历史性陈债如何做好清欠工作；二是要处理好债务增量问题，即在政府不可避免将继续产生新债务的情况下，如何规范新债务的产生和规范债务的借贷方法。在实际工作中，对这两项问题的妥善解决，并不能截然区分开来，必须统筹考虑各项政策和措施，同时，需要各领域改革措施的综合发力，也需要中央与地方政府的协同共进。

在当前基本明确地方政府是化解地方债务责任主体的前提下，中央政府的发力，应当立足于预警防范财政风险和合理落实地方政府的一级财权、逐步培育一级债权，从督促、引导地方政府化解债务入手，深化相关改革，逐步形成有利于地方债务管理的规范性、根本性机制。

在中央政府和相关部门工作层面，今后一段时期的基本思路可以概括为：借鉴并总结“普九”1债务化解的成功经验，进一步提高地方政府化解债务的积极性，鼓励地方政府对现有债务进行综合清理，分类核实，尽快形成并落实清欠方案；结合预算法的修订，重点围绕“开前门，关后门，修围墙”的九字方针，通过深化改革、加强管理、创新机制和综合推进等多重政策，逐步形成与分税制分级体制和市场经济环境相匹配的地方公债制度规范，可在条件比较成熟的地区作地方公债发行试点。

（一）治存量，全面启动地方债务清理，支持地方政府开展清欠工作

1.鼓励地方政府全面启动债务治理工作

债务治理工作初期重点放在清理上，全面摸清各地债务底数。今年8月，国家审计署已启动对全国地方政府债务的审计，地方政府应积极配合。有条件的地区，可以根据清理情况，制定偿债方案，明确偿债顺序、偿债来源和偿债时间表。债务界定暂以地方政府直接负债为主。

2.加大对地方政府清理历史陈欠债务的支持和奖励力度

为提高地方政府化解历史陈欠债务的积极性，中央财政可借鉴支持“普九”债务的成功做法，形成与完善对地方政府偿债的长效激励约束机制。每年安排专项补助资金，或在现有“三奖一补”基础上加大投入、增加对地方化债的奖补，在操作中，要坚持“先化解后补助”，对地方确实已经化解的债务给予补助。在补助中，一是要重点支持中西部地区，适当兼顾东部地区；二是要重点支持公共服务类债务，地方投资形成的债务暂不考虑；三是严格依据地方自身的偿债时间表安排，对未在规定期限内化解的债务不予补助；四是要形成对省级政府的追加激励，在要求省级财政给予化债相应补助的同时，中央财政按照省级偿债资金的拨付进度执行拨付。

（二）“关后门”，从源头上减少以至杜绝地方政府变相举债投资的行为

“关后门”的要义是遏制、杜绝地方政府变相的私下举债行为，从根本上杜绝地方政府债务的无序蔓延和相关公共风险的暗中积累。

1.加快政府职能转变步伐

转变政府职能是解决地方政府举债投资问题的治本之策。党中央、国务院多次提出要加快转变政府职能，但地方政府的“全能”和“无限”问题仍未得到根本性解决。这就必须依靠政府职能的转变，找准政府的定位。在我国经济社会转型期，政府在发挥宏观调控、市场监管职能的同时，要更加突出和加强政府的社会管理和公共服务职能，扭转以GDP为核心的政绩考核机制，要以建设人民满意的政府为目标，更加注重和改善民生，使全体人民共享改革发展成果。

2.进一步明确政府间事权的划分

明确的事权划分是保证地方政府职能不越位、不错位、不缺位的基础，同时也是配置相应财权、财力的关键依据。今后，应该在加快政府职能转变的基础上，遵循事权划分一般规则，参照市场经济国家的通常做法，尽快在义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务领域，明确界定各级政府的管理权限和筹资责任，并以法律规章的形式加以固定。要根据十八大的精神，加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。一是属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的财政支出责任由中央全额承担，以保证法制、法令统一，具体包括国防、外交、国家安全、武警、全国性的立法和司法以及养老保险等；二是属于面向本行政区域的地方性公共产品和服务的财政支出责任由地方政府全额承担，以提高工作效率、降低管理成本，具体包括地区性交通、警察、消防、基础教育、环保、城市基础设施、地方性立法和司法、医疗保险、就业以及失业保险等；三是属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任，对具有跨地区“外部性”的公共产品和服务的财政支出责任，由中央与地方按一定比例分担，如跨地区的铁路、公路、大江大河治理、天然林保护、高等教育、计划生育等。

按照上述思路，我国现行政府间财政支出责任划分要作较大调整，需要修改有关法律、法规和政策，涉及部门较多，情况复杂。建议由国务院组织力量专门研究，结合行政管理体制改革，提出切实可行、分步实施的改革方案，力争早日完成此项工作。责权明确后，执行中要建立各级政府间硬约束机制，中央和地方政府合理分工，各司其职，有效配合，在分税制框架下强化自上而下的转移支付制度，达到各级政府财力与事权的匹配。

（三）“开前门”，实现地方政府的“一级财权”和“一级债权”，示范和引导地方政府探索公共产品提供的多种方式

1.充分发挥公共收入制度对于地方政府职能转变的正向效应，尽快落实地方政府的“一级财权”

加快改革公共收入制度，培植地方政府的稳定税源。出发点是要以公共收入制度改革配合推进政府职能转变，弱化地方政府盲目追求产值的扭曲式激励机制。只有使地方政府职能的重点和其支柱性财源的培养相互吻合，并形成良性循环，才能适应政府职能和财政职能调整的导向，从内在动力机制上消除其扩大投资、办企业的利益冲动，以及仅着眼于短期从土地一级市场获取收入的扭曲式“土地财政”依赖，内生地使地方政府行为纳入科学发展观的轨道。同时，为了从根本上改变政府充当地方经济活动主角的不正常状况，必须从财力相关制度规范上切断不规范政府行为发生的源头。其要点包括：

一是调整和规范中央和地方的收入划分，逐步实现中央、省、市县三级财权和税基的呼应。原则上，各级政府都应有自己主体、稳定、与事权相呼应的税源。在保持中央财政收入占全国财政收入比重相对稳定的前提下，按照各税种的宏观调控功能、税源的流动性和分布情况以及征管效率等因素，合理地分别配置到不同层级。改革完善地方税体系，市县级要争取较快配置与其事权相匹配的不动产税（物业税）等税基，增加地方税收入，并在过渡中合理安排和尽量逐步减少共享税，也尽量减少不必要的收入上划和下转。

二是深化省以下财政管理体制改革，巩固与扩大财政层级扁平化改革成果，保证基层政府的财力财权。以“省直管县”和“乡财县管”为标志的财政层级扁平化目前在全国已经得到了较大范围的推广，被认为是解决我国地方政府层级过多、省以下分税制体制无法推行的有效举措。从“省管县”和“乡财县管乡用”的运行情况来看，财政层级扁平化的效应主要是夯实了县、乡的财力保障，初步解决了财政运行困难问题。但是，受到种种因素限制，财政层级扁平化的政策效应还仅仅是得到了初步释放，有待于进一步巩固和深化、扩大这项改革。

具体考虑是：通过“省管县”和“乡财县管乡用”等改革试验，力求实现省以下财政层级的减少，即从四级扁平化到省与市县两级，从长远看，则应水到渠成地引致政府层级的减少和扁平化。改革中，市、县行政不同级而财政同级，不会发生实质性的法律障碍；“乡财县管乡用”后何时考虑变乡镇为县级政府派出机构，也可与法律的修订配套联动。如果在“地市级”和“乡镇级”这两层级的财政改革上“修成正果”，则有望进一步推进到贯彻落实好党的十八大“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”的要求，实现中央、省、市（县）三级架构，即乡镇政权组织变为县级政府的派出机构；地级能不设的不设，如需设立则作为省级政府的派出机构。这可使省以下的分税制，由原来五级架构下的“无解”，变为三级架构下的柳暗花明、豁然开朗，从而有力促使各级政府事权的划分清晰化、合理化和构建与事权相匹配的分税分级财税体制，明显降低行政体系的运行成本，更好地促进县域经济发展，再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强与完善，必将有效地、决定性地解决基层财政运行问题，形成有利于欠发达地区进入“长治久安”的机制。按照三级架构和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，塑造与市场经济相契合的分税分级财政体制，是使基层财政真正解困、地方经济可持续发展的治本之路。

2.结合实施积极财政政策的切实需要，化潜规则为明规则，规范地方政府融资平台，加快落实地方政府的“一级债权”

一是适度提高国家长期国债规模，引导地方政府形成阳光融资机制。对于地方融资平台的问题，可利用国家长期建设国债作为启动资金，注入合适的法人实体作为资本金，并通过该法人实体进一步形成再融资平台。这样既可以完成国债专项资金的建设任务，承担国债资金的还本付息，还可以构建起规范性和功能比较强大的适应投融资制度改革和发展需要的地方融资平台。另外，财政资金有自身的管理程序与办法，因此便于对国债注资进行审查和监督，防止内部违规，督促以后的操控。

二是结合预算法修订，加快落实我国地方政府的“一级债权”。对于地方政府的规范融资问题，其治本之举在于落实地方政府的一级债权。市场经济所要求的分税分级财政体制，内含地方适度举债的必要性和合理性，世界上实行分税制财政体制的国家普遍赋予地方政府举债权。基于我国分税制财政体制的逐步完善和地方政府现实的融资需要，我国应当加快落实地方政府“一级债权”的步伐。目前的主要障碍首先是立法，建议结合我国预算法的修订改变原来的“地方政府不得发行地方政府债券”的规定；其次是在操作上也将存在较大的难度，诸如地方政府信用评级等基础性工作都需从零做起。所以，建议初期选定若干试点地区，以进行发债规模、品种、信用评级制度和监管体制等方面的试点。政府层级建议选择在省级或直辖市。

“一级债权”的落实从初期看确实需要突破很多障碍，跟进很多制度，但总体看，在建立和完善地方举债制度过程中，实际上会带动、促进许多相关机制的建立与出台，例如对地方财政风险的评估、地方财政预算的公开与透明等。

3.示范和引导地方政府探索公共产品提供的多种方式

为解决公众不断增长的公共产品需求与财政资金有限性之间的矛盾，各级政府应积极探索多种公共产品提供方式。特别是要借鉴国外一些国家的经验，推广公共产品的PPP模式2作为政府模式的补充。我国的地方政府完全可以尝试在部分公共产品的提供上采取这种模式。各级政府应当有意识地引导和促成企业、社会中介甚至农民个人等私营部门参与到公共产品的提供中来，解决财政资金或效率不足的问题。在公私合作中，还可以存在两种导向的选择：一是以政府为主导，政府出资或组织融资，完成公共产品的生产，然后通过租赁、托管等方式委托私营部门进行常规提供；二是以私营部门为主导，政府加以扶持。政府可以通过减免税收、财政直接补贴、无息低息贷款等方式扶持那些生产公共产品的私营部门，然后通过购买服务的方式来获取产品。从中央政府的角度，应当加强此领域的示范和引导作用。

（四）“修围墙”，强化对地方债务的监督管理，建立财政风险监控和预警体系

1.强化对地方政府债务预算管理的监督

目前在地方政府层面上，从焦作等地的实践来看，编制债务预算基本可以做到。但是，从面上看，债务预算的透明度、规范度还亟待提高，绝大多数地方的债务预算不履行人大审议程序。因此，从管理上，一是要求债务收支必须编制完整预算，每一笔新发生债务的来源与用途、偿债的资金来源和计划都要加以说明。而且，收支预算应当附有对政府债务风险的分析和预测。二是债务收支预算纳入人大审批程序。从程序上，债务预算应当和一般预算一样接受同级人大的审批与监督，债务的举借必须得到人大批准后方可执行。三是加强对债务收支预算的审计监督，债务审计应成为财政审计的重点之一，债务审计报告应递送同级人大，并报中央有关部门备案，对于特别的重要举债行为，可规定需经中央级审批。

2.建立财政风险监控与预警机制

结合地方政府债务的全面清理，中央应逐步形成财政风险监控与预警机制。建立该机制的目的十分明确，就是针对中央和地方（可先覆盖到省级，然后逐步到地市级）的财政风险加强监控，实现财政风险规范化、系统化和科学化管理。机制建设的重点在于：一是及时监控地方政府债务，借助现有各类“金”字号信息工程的建设成果，实现对地方债务的规模、结构和变化的及时了解；二是建立从中央到地方的风险预警指标体系，该体系应包括财政赤字、债务水平、预期借款需求占政府收入的比例等指标；三是加强中央对财政风险的预测和分析，增强预警能力。财政风险监控和预警机制最后要落在“预警”上，未雨绸缪，中央层面要形成和逐步提高对我国财政风险的综合预警能力。除对突发情况的分析外，有必要形成对我国财政风险的常规性预测，按年度实现滚动，判断当年的财政风险概率。同时，重点发现可能出现财政风险的地方政府，判断由此对中央财政风险的影响，尽早采取防范措施。

（五）把握机遇，以合理的公共负债规模控制和制度创新安排服务全局

2012年末我国国债余额为77565.7亿元，国债负担率（年末国债余额占当年GDP的百分比）为14.94%。与主要发达国家相比，我国国债负担率处于较低水平，但这并不能完全反映我国公共债务的规模。事实上，除了名义指标反映的国债之外，客观上我国还存在为数不小的隐性负债。考虑国债的现实规模时，应考虑诸如国有企业的挂账和潜亏、粮食流通企业的挂账、政策性金融机构的准国债，国有银行和非银行金融机构不良资产需财政核销冲账的部分、地方及企业“统借自还”、“自借自还”外债以及地方担保债财政兜底部分、养老金的缺口、BOT项目形成的政府或有债务等具体因素。近年来，中央政府对公共债务日益关注，注重控制财政风险，财政部门也积极进行公共债务的化解，综合考虑上述因素，当前我国公共部门债务的实际规模处于收敛趋势，全口径公共债务的承担仍有一定空间，在努力化解现实地方债务的同时，积极审慎运用国债手段配合宏观反周期调控，并有所选择地启动部分地方公债试点，仍是可以和应当考虑的事项。

注：

1.农村义务教育“普九”（ 普及九年义务教育）债务是指省级人民政府按照国务院要求，确定全面推进“普九”工作，以县为单位通过省级“普九”检查合格期间，为完成农村普及九年义务教育目标而发生的债务。按照我国农村义务教育管理体制的有关规定，农村义务教育主要由地方政府负责管理，农村“普九”债务责任主体在地方政府，化解工作也主要由地方政府负责。2007年，我国开始进行“普九”债务化解试点工作，并积累了一定经验。比如，化解债务坚持“谁举债谁负债、先清理后化解、尽早化解的由上级予以补助”的原则进行。

2.PPP是英文public（公共）—private（私有）—partnership（伙伴关系）的简称，通常翻译为“公私部门的伙伴关系”或“公私合作伙伴关系”。

责任编辑：印颖

参考文献：

1.贾康：《韩国地方债情况》，财政部财政科学研究所，《内报》，2002年第11期。

2.贾康、白景明：《县乡财政解困与财政体制创新》，《经济研究》，2002年第2期。

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4.财政部预算司（张弘力、许宏才、张志华、郑涌、王法忠）：《分税制财政管理体制的调整完善情况及进一步改革的思路》，财政部网站。

5.协作课题组：《地方财政风险的管理与控制研究》，财政部财政科学研究所《研究报告》，2003年第4期。

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7.贾康、李炜光、刘军民：《关于发展中国地方政府公债融资的研究》，《经济社会体制比较》，2002年第5期。

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