房地产税制问题简述及完善建议

摘要：我国房地产税收制度目前存在诸多不合理因素，如房地产税种过多、征税范围过窄、计税依据不尽合理等。同时，我国现行土地“批租”制度导致了一系列问题，税收制度设置不合理也引发了税负不公平的问题。为完善我国房地产税制，改革土地“批租”制度、扩大征税范围、改革计税依据将是下一步房地产税制改革的主要发力点。

关键词：房地产税；存量房；土地出让金；评估价值

随着我国房价的持续高涨，政府不断出台各种政策，以期控制房价过快上涨的势头，而其中的房地产税则成为政府调控房价的主要措施。然而，纵观我国各地及沪、渝两试区的房地产税收政策，我国现行房地产税制仍存在诸多问题。这些问题的存在不仅无法减轻地方政府的财政压力，而且与抑制房地产投机行为、合理调节贫富差距目标相去甚远。因此，探讨我国现行房地产税制存在的问题并为此提出相应的建议，对于加快我国房地产税制改革意义重大。

一、现行房地产税制存在的问题

我国对房地产征税已有多年历史，现行的房地产税制总体框架是在1994年结构性税制改革后形成的，且经过不断改革和完善才形成当今的房地产税制。然而，现行房产税制存在诸多不合理因素，无法发挥税收应有的调节作用。

（一）税种设置过多、重复征税现象严重

我国房地产税收体系中主要有房产税、契税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、营业税、城市维护建设税、印花税、教育附加税等。在香港与房地产有关的税种仅有5个，美国与房地产相关税种主要有4个，相比于其他房地产税制较完善的发达地区或国家，我国的税种设置明显偏多。

众所周知，房屋和土地密不可分。而我国在现行税制下对土地征收城镇土地使用税，再对房屋征收房产税。在计算税基时，从房屋中剔除使用或购买时期的土地价值才是合理的，然而在实际操作中根本无法实施。若不剔除原土地价值，则对房屋进行征税的税基中又包含了原土地价值，从而造成重复征税。因此，有众多学者建议取消城镇土地使用税。这些问题的存在不仅造成征税成本的增加，而且导致纳税人逃税现象严重，而这又反过来加大了征税难度。

（二）保有环节税负较轻、流转环节税负较重

我国房地产保有环节税种主要有房产税、城镇土地使用税、耕地占用税。流转环节税种主要有土地增值税、房地产销售营业税、契税、城市维护建设税等。2012年全国税收总收入完成100600.88亿元，其中房产税实现收入1372.49亿元，占税收总收入的比重为1.4%，城镇土地使用税实现收入1541.72亿元，占税收总收入的比重为1.5%。而在流转税环节，土地增值税、房地产营业税、契税、城市维护建设税分别占税收总收入的比重为2.7%、2.9%、4.0%、3.2%。通过对比不难发现，相比流转税，保有环节税负明显过轻。而且，由于房地产的刚性需求特征，环节流转税的绝大部分税负转移到消费者身上，这也是导致房价居高不下的原因之一。

同时，在流转环节又有更多的收费现象。有学者对某房地产开发过程进行实证研究得出大致结论：土地出让金、房地产收费（不含土地出让金）、房地产税分别占销售收入的21%、8.4%、16%。但若综合考虑土地出让金因素，房地产企业要向政府支付的开支比重将达到34%左右。这种“重流转、轻保有”的税制设计不仅加大了地产商的囤地行为，而且还严重阻碍了市场上大量二手房的交易。

（三）计税依据不尽合理

我国现行房产税计税依据为房产原值一次性扣除10%～30%后的余值，具体减幅由省、自治区、直辖市人民政府规定，没有房产原值的由该房产所在的地税机关参考同类房产划定。简单分析不难发现，按原值对房产征税会导致多方面的问题。第一，由于房屋在建筑后原值已经固定，不会随房产的升值而上升，所以以原值余值为税基根本无法反映房产的实际价值，也无法体现税负的量能负担原则。第二，同样建造价值的房屋，地理位置等因素的区别会导致房产升值幅度有很大差异。仍以原值为税基会导致纳税人间的横向不公平。第三，以原值为税基根本无法反映由于公共服务改善而导致的房产升值，政府无法获得相应回报，势必会降低地方政府提供公共产品的积极性。

对于保有环节的城镇土地使用税和耕地占用税，其税基是土地使用者占用的土地面积，这同样无法反映政府已经出让土地的实际价值情况。同时，由于这些税只在城市、县城、建制镇和工矿区征收，随着城镇化进程加速，城乡差距不断缩小，一些区域的城乡结合处已经难以清晰地分界，因此只对处于市区的企业征税而对处于乡村的企业免税，势必与税负公平相悖。

（四）征税范围过窄

我国目前的房地产征税对象主要为城镇营业性用房。作为改革试点的上海市、重庆市征税范围有所扩大。其中，上海市对上海居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上住房和非本市居民在上海新购住房开征房产税。重庆则将拥有独栋商品住宅、个人高档住宅和无户籍、无企业、无工作者新购第二套及以上住房纳入征税范围。然而，各地政府却将市场上拥有的绝大部分自住型存量房排除在征税范围之外。一般认为，拥有多套住房者更加富有，将这些人排除在外在某种程度上鼓励了“先富起来”的人。

二、完善我国房地产税制的建议

我国房地产业在促进经济发展、改善民生住房和稳定社会等方面发挥举足轻重的作用。因此，加快完善我国现行房地产税制十分重要。

（一）合并税制，开征统一的房产税

2003年10月我国十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“实施城镇建设税改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税。”“十一五”规划指出：“改革房地产税收制度，稳步推进物业税并取消相应收费。改革资源税制度，完善城市建设税、耕地占用税、印花税。”2012年12月3日财政部称，下一步税收制度的改革重点将包括对房地产交易环节征收的有关税种进行简化合并。这也可能意味着未来中国房产交易环节税负将下降。合并税种一方面可以很大程度上降低因税种过多而出现的重复征税现象；另一方面也能提高征税效率、降低政府征收成本。

房产税属于财产税，由于房产税税源稳定，税负不易转嫁，比较便于征管，因而被众多国家采纳。随着城镇化推进，我国绝大多数居民的财产已经凝结在房产之中，且随着房产升值不断增加。显然，我国目前的房产税并不属于真正意义上的财产税。因此，我国下一步改革的方向应该加以调整：合并简化流转环节税种，适当提高房地产保有税率，朝征收财产税改革方向迈进。

（二）将现行的土地批租制改为土地年租金

我国现行土地批租制度为政府通过挂牌即拍的形式从土地使用者那里获得一笔一定年限的土地出让金。这种“批租”在缓解政府巨大财政压力的同时也带来了一系列问题。一方面，政府对国有土地“批租”所获得的“地产使用权”的一次性收入大大抬高了“地价”现值，从而引起房价走高。另一方面，有学者认为这笔土地出让金和房价中已经包含了70年（就商品住房而言）的房产税，因此再对存量房进行征税是不合理的。显然这种理论并不完全正确。但这确实反映了现行“批租”制度所存在的问题。购房者的房价中在一定程度上包含70年的土地使用税，但这并没有考虑通货膨胀及房产价值上升对财产的实际影响。政府一次性收取土地出让金，必然会丧失因土地升值而产生的 “级差地租”，如政府再对房产征税则有重复征税嫌疑，若不征税则无法从土地升值获取相应的税收。可能这就是很多学者建议将房产税纳入财产税范畴的原因。另外，这在房产税改革试点区域也容易引起法律不公平的质疑：同样包含70年产权的自住性房屋，存量房不征税，而新购住房征税。同时，这对我国预实行征收统一规范的物业税形成了一定程度上的障碍。

一种可行的办法是将现行的土地批租制改为土地年租制，由原本一次性收取土地出让金改为每年收取一次土地年租金。这样的好处是能在一定程度上降低目前居高不下的房价，也可以从根本上消除我国目前房产税制弊端，对我国税制改革进程推进有重要意义。

（三）按市场评估价值对房产进行征税

从各国房产税的征收情况来看，房地产税制较为完善的美国、加拿大等发达国家普遍采用按评估价值计税的做法；马来西亚、菲律宾等发展中国家也采取按市场评估值来课征房产税。由于评估价值随时间的不同而不同，在房产升值时税收会增加，而在房价下降时税收会自动降低，因此这对房地产市场的发展是一种自动稳定机制。虽然有学者研究发现，考虑到时滞，房产税不仅不是自动稳定机制，而且会加剧房地产市场泡沫化。但考虑其所研究区域的局限性，其观点并未被主流接受。我国目前正处于城镇化发展阶段，城镇化进程将使中小城市土地迅速升值。如果采取每年进行评估，不仅会因房产不断升值加重居民税收负担，也会加大政府征收成本。因此，可以参考美国、日本的经验，按每5年的评估平均值作为税基，或者采取像澳大利亚那样更加灵活的方式——对较大的、已经城市化的地区每年评估一次，对于较小的地方每三年一次。具体的选择可以结合我国国情差别制定。

房地产如果要以市场评估值为税基，那么一定要加强配套措施的建设。从国外相关经验来看，首先要健全财产登记制度。地方税务部门可以全面地收集相关数据，从源头上抑制税收流失。其次，建立完整的财产评估机构、财产评估制度及财产信息管理系统。这样既能保证评估的公正性、准确性，同时能保证征管的效率。在房产税制改革进程中，一系列的法律、制度、设施等同样要跟进。

（四）将适量存量房纳入征收范围

我国开征房地产税的目的主要有：第一，调节房地产市场非理性投机行为，抑制房价高速上涨势头，让更多房屋刚性需求者能够买得起房；第二，调节贫富差距；第三，在一定程度上扩大地方财政收入；在许多发达国家，其课征房产税范围包括所有居民住房。在国外，由于房地产税所属累退税（即随着收入的增加，税收占收入比值不断下降）性质也遭到很多批评，但西方主流观点依旧认为这是一种比较公平的税种。而且，由于房地产税属于地方税，因此全面开征房产税对完善我国的预算管理具有重要意义。

然而，如果对所有住房全部征收房地产税，势必会引起某种不公平。对于一个仅仅拥有一套住房的人，额外的税收可能让其负担很大。因此，我们可以借鉴国外经验，对于自用住房者，家庭第一套住房实行免税，对第二套进行征税，如住户拥有住房越多，那么税率应该相应提高。这样不仅可以实现从现行仅对新增住房征税逐步过渡到房产税的全面开征，也能在一定程度上抑制房屋投机行为，同时也可以促进二手房的交易，让更多房屋需求者安居乐业。

三、结语

目前我国房价居高不下是诸多因素综合作用的结果，而作为调节贫富差距和抑制房价快速上涨的房地产税制却没有起到应有的作用。在房地产税制改革中，我们可能不得不抛弃以往承认既得利益的改革思维。对于目前负债严重的大多数地方政府而言，要改革占地方政府较大比重的土地出让金制度，就不得不放弃地方政府短期利益，这就更依赖于中央政府的改革。同时，对于房地产税制其他一系列的改革，各政府都肩负重任，但是这必定有益于我国房地产市场的长远发展。

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（作者单位：上海理工大学管理学院）