区域经济发展中的县乡财政困难研究

摘要：长吉图地区的开发开放是全面振兴东北老工业基地的重要举措，也是实现东北亚区域经济共同繁荣的必要条件。但是该区域经济的科学发展受到省内区域经济发展不平衡、县域经济发展滞后、县乡财政困难等因素的阻碍。本文从大力发展县域经济，加快建立县级基本财力保障机制，合理划分事权与财权，完善政府间很想转移支付制度等方面提出对策。

关键词：长吉图；县乡财政困难；转移支付；县域经济

县乡财政属于基层财政，是国家财政体系的重要组成部分。县乡财政困难在我国有着普遍性。改革开放以来，长吉图地区经济发展呈现出不平衡性，突出体现在县域经济发展滞后和县乡财政困难。2009年8月30日，长吉图地区成为开发开放先导区之后。长吉图地区在全省经济社会的发展中地位更加突出，如何行之有效解决这一问题，关系着长吉图地区经济的发展与振兴

一、县乡财政困难的定义

李一花在《中国县乡财政运行及解困研究》一书中这样定义：县乡财政困难是指在现行体制与制度框架内，即现行事权与与财权划分背景下县乡财政出现的收入无法满足支出需求的状况。

二、县乡财政困难的衡量指标

（一）财政自给率

地方财政自给率是衡量县乡财政困难的核心指标。财政自给率是指县乡自有财力占财政总支出的比重。

计算公式：财政自给率=自有财政收入/财政总支出=财政总收入-上级净补助收入/财政总支出。

财政自给率以1为分界线，大于1说明县乡政府财政自给能力不足，小于1则表示县乡政府财政比较充裕（见表1）。

（二）人均财力

人均财力包括两个口径：一是财政总收入与辖区内所有居民数量的比值；二是财政总收入与财政供养人员数量的比值。

人均财力Ⅰ反映县乡辖区内获得公共资源的相对量，这一比值越高，说明获得的公共资源的相对量越高；人均财力Ⅱ反映财政供养人员的保障程度，这一比值越低，说明财政供养人员的保障程度越低（见表2）。

（三）一般预算收入率

一般预算收入率是指一般预算收入占财政收入的比重

这一指标是衡量县乡财政收入状况和收入质量的重要指标。如果一般预算收入占财政收入的比重高，说明该级财政收入能力比较健康、稳定；如果比值低，则说明预算外收入、基金收入、债务收入多，占比重高，也从侧面说明县乡财政的困难——大面积依赖预算外收入（见表3）。

三、长吉图地区县乡财政困难的原因

（一）制度性的因素

1.长吉图地区县乡政府的事权、财权、财力不匹配，并且法律界定不够明确。

我国在1994年进行分税制改革时，没有对地方和中央的事权、财权、财力做出明确的界定。在我国的分税制改革前，长吉图地区的县乡财政主要由县级统收统支，各级政府基本上不存在债务。分税制改革的实施使得长吉图地区财权向上集中，但是与此同时事权向下沉淀。

2.长吉图地区的转移支付制度不规范，缺乏合理的结构。

转移支付制度是国际通行的解决区域财力平衡等方面的重要手段。分税制改革之后转移支付金额绝对数量一直有限，并且转移支付的金额层层递减，真正转移到县乡级政府的资金很少。但是与此同时，提供多种地方公共产品服务的责任一直是由县乡财政承担。而且，在对县乡的转移支付中，占很大比重的是专项转移支付，一般也都会要求县乡对等地增加配套资金，真正意义上的均衡性转移支付很少。

（二）经济因素

长吉图县乡财力不足的最直接经济原因是：没有稳定可观的税源。这与长吉图地区县乡的地域分布是分不开的，长吉图地区的县乡主要分布在农村地区，农业是很多地区的基础产业。长期以来农村经济的滞后，直接导致了县乡整体经济发展水平较低。从2011年长吉图地区各县级行政单位的财政收入结构来看，只有营业税占地方财政收入的比重较高，一般达到20%左右，最高的九台市达到了28.84%，其他各个税种占地方财政收入的比重都较低，尤其是在地方财政收入中个人所得税的比重还不到5%。其次，财产税制没有发挥应有的作用。在国外财产税一直是地方政府财政收的稳定可观来源，而2012在长吉图地区财产税占地方财政收入的比重最低的农安县只有5.25%，最高的和龙市也只有24.02%。

（三）政治及社会方面的因素

除了制度性、经济方面的原因外，也不能忽视政治性因素和社会因素对县乡财政困难的影响。

四、进一步缓解县乡财政困难的对策

（一）实现财权、事权和财力的统一

缓解县乡财政的基本目标是实现财权与事权的统一。长吉图地区应该逐步统一事权与财权，并且要合理划分财政收支范围，积极调动基层干部当家理财，明确划分各级政府的事权。公共财政理论认为，中央政府应该负责提供全国性的公共服务，地方政府负责提供地方性公共服务，而且应该根据省、市、县、乡镇的分级框架，对其进行层次化管理。

（二）完善财政转移支付制度

由于中央和地方财权与事权的不对称使转移支付制度成为实现各级政府财力与事权匹配的基本手段。财政转移支付制度既可以消除政府间财力的不平衡，又能够实现各地公共服务水平的均等化。进一步加强和完善转移支付制度，可以有效缓解长吉图地区的基层财政困难，缩小各县乡之间的贫富差距问题上。从国际方面来看，以专项转移支付和一般性转移支付为主体，并最终弱化税收返还的转移支付制度，才是规划的转移支付制度。长吉图地区的转移支付制度要与国际接轨。

（三）大力促进长吉图地区县域经济的发展

首先长吉图地区的各级政府应按照公共财政要求，创造一个规范、开放、公平、公开、公正的外部环境，促进县域内各类市场主体的发展和创新。其次进一步开放民营资本投资领域，放低门槛，在公益性事业领域和经营性基础设施方面准许民间资本进入，做大做强民营企业；对于民营企业融资难的问题要努力在财政贴息、税收、信用担保等财政政策方面给予优惠政策。再次由于长吉图地区应该大力发展特色农业和现代农业并努力延长农产品产业链，不断提高农产品的附加值。积极开发长吉图地区特色产品和名优产品。最后大力促进长吉图地区旅游业的发展。

参考文献：

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（作者单位：上海理工大学）