关于财政助推城乡协调发展的调查与思考

统筹城乡发展是经济社会实现科学发展的重要内涵，更是坚持科学发展观的具体体现。财政作为政府履行职能的重要工具和资源配置的重要手段，在城乡一体化建设中肩负着重要职责。为此，我们对哈尔滨、牡丹江、黑河、绥化等地推进城乡一体化情况进行了调查，并对黑龙江全省情况进行了汇总分析，旨在充分发挥公共财政作用，探索构建支持城乡一体化发展的有效机制。

一、全省城乡一体化发展情况

黑龙江省农业资源富集度居全国前列，中远期发展潜力巨大；万村千乡星罗棋布，与垦区、林区、矿区相邻相生；农村剩余劳动力十分丰富，有近80万名科技文化素质较高的农垦区农工。以上“特质”，对我省破解“三农”问题，缩小城乡差距，既是优势所在，也是潜在的巨大压力。

2010年4月，《黑龙江省构建城乡经济社会一体化新格局推进方案》正式实施，标志着我省推进城乡一体化工作全面启动。《方案》明确提出按照“以工促农、以城带乡、城乡联动、协调发展”的总体要求，以破解“三农”问题为重点，以百镇建设为抓手，以城镇基础设施建设、人口转移（就业和落户）、社会保障为突破口，以产业发展为支撑，以项目建设为载体，以“十个带动”为路径，以市县政府为主体，以体制机制创新为动力，从试点抓起，以点带面，逐步发展，力争到2020年，基本形成城乡经济社会一体化发展新格局，城镇化率达到65%。按照《方案》要求，全省上下经过一年多的努力，城乡一体化推进工作取得初步成效：

（一）科学统筹城乡规划编制。将推进城乡经济社会发展一体化纳入全省“十二五”总体规划，与国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城镇体系规划和村镇体系规划统筹考虑、相互衔接，在规划中注重城镇基础设施和公共服务设施向农村延伸，努力实现城乡基本公共服务均等化。在全国率先完成了《省域村镇体系规划》的编制，完成了25个《县域村镇体系规划》、845个《小城镇总体规划》的编制，明确了小城镇的战略定位、发展方向、建设目标和产业布局。哈尔滨市以科学规划指导统筹城乡工作，组织编制了全市城乡一体化发展总体规划及城乡基础设施建设一体化规划、城乡商品流通市场一体化发展规划等专项规划，打破了全市城乡规划分治、缺乏统一协调的格局，努力推进基础设施、产业发展和社会事业发展等重大专项规划向农村延伸，积极构建覆盖全城、由点及面、梯度推进的城乡规划体系。

（二）百镇建设工程全面启动。2009年，省委、省政府将百镇建设作为提高城镇化、推进城乡一体化的有效载体和切入点，列入“十大工程”全力推进。2010年，48个第一批试点镇启动基础设施项目287个，完成投资39.9亿元。嘉荫县朝阳镇、海林市海林镇等一批基础设施完备、产业集聚能力较强的城关镇初具规模；农垦系统建成了以建三江、九三、宝泉岭为代表的一批现代化小城镇；森工系统充分发挥生态优良、资源丰富的优势，建成了以清河、兴隆为代表的生态型小城镇。齐齐哈尔市在实践中探索并推广了“大项目带动、整村推进、整镇推进、村企共建、城中村改造”等五种城乡一体化推进模式，涌现出了兴十四、依龙镇等全省先进典型。

（三）区域、行业一体化试点工作进展顺利。省政府确定哈尔滨、牡丹江、七台河、北安、萝北为区域一体化试点，农垦、森工为行业一体化试点。各试点单位在土地流转、产业发展、合作共建等方面取得较大进展。哈尔滨市以“北跃、南拓、中兴、强县”战略为指导，大力实施了土地分类、农民组团、产业建园的“三个集中”，农民身份、管理体制的“两个转换”和基础设施建设“一个牵动”，到2015年城市化率将提高5个百分点。北安市探索出“土地流转规模经营、农民转向城镇和新社区，城镇带动、农垦森工带动”的“双转双带”新模式，实现农村人口向城镇集聚。黑河市把开展场县共建作为重要载体，通过与72个农场开展跨区作业，建立农业科技园区24个，各类农牧产品加工企业24家、基地8个，培育种养大户2000个，发展股份制农牧场200个、各类专业协会126个，建立和完善了地方与农垦、森工资源共享、利益连结、共同发展的合作机制。

虽然我省统筹城乡发展取得积极进展，但也面临一些困难和问题：一是城乡收入差距较大。2010年，全省城镇居民人均可支配收入是农村居民家庭人均纯收入的2.2倍。城乡收入差距过大，导致农村居民消费与城市居民消费的巨大差距，人均消费水平后者是前者的2.4倍。二是城乡投资比例失衡。据省发改委统计，2010年，全省农村投资占总投资的比重仅为7.6%，城乡投资比例失衡直接影响城乡一体化建设进程。三是农村社会保障不完善。农村社会保障体系不健全，尚没有形成完整的制度体系，保障的项目主要是农村救济和社会优抚，效果不明显。四是城乡劳动力结构不合理。2010年，全省农村从业人员中第一产业占85%，二、三产业仅占15%，结构极不合理。同时，城乡不统一的户籍制度、不平等的就业政策和社会保障体系人为地分割劳动力市场，限制了劳动力在区域间和区域内的自由流动。

二、近年来财政支持城乡一体化发展主要成效

按照省委、省政府的战略部署和《黑龙江省构建城乡经济社会发展一体化新格局推进方案》的具体要求，财政部门认真落实推进公共服务均等化的政策措施，促进城市与农村资源优化配置，推动城乡一体化发展。

（一）以加快推进城镇化水平为载体，着力提高以城带乡能力。围绕实现城镇化的目标和任务，充分发挥财政政策和资金的导向作用，支持加快城镇化建设步伐，有效发挥城镇化对城乡一体化的引导作用。

一是支持以旅游名镇为主要内容的小城镇建设，增强城镇集聚力。在省委、省政府统一部署下，会同省发改委等相关部门制定下发了关于加快黑龙江省“百镇”及重点旅游名镇建设若干政策，为全省12个旅游名镇加快发展提供了宽松环境。采取整合专项资金等方式累计投入资金12亿元，着力支持了旅游名镇发展规划、景区建设和以道路、污水垃圾处理为重点的基础设施建设，提升了旅游名镇的总体形象。为正确引导小城镇和村庄建设，“十一五”期间投入新农村建设规划专项资金为4960万元，编制完成了《黑龙江省村镇体系规划》等20个总体和区域发展规划，编制完成了重点发展的300多个中心村和乡镇的规划。

二是支持以“三棚一草”改造为主要内容的城乡住房建设，改善城乡居民居住条件。2008年开始，我省大规模启动实施“三棚一草”改造和保障性住房建设。三年来，共争取中央预算内资金和中央财政补助资金137亿元，省政府安排专项补助资金37.8亿元，各地和省农垦、森工系统投入资金167亿元，累计争取国家开发银行贷款68.6亿元，加上市场化运作，全省“三棚一草”改造和保障性住房建设完成投资1864.6亿元，城乡受益户数195.8万户。2010年，全省保障性安居工程建设开工套数达到83万套，泥草房改造达26万套，位居全国之首。

三是支持以“三供两治”为主要内容的市政基础设施建设，改善城乡居民人居环境。省级财政从2009年开始累计安排“三供两治”资金4亿元，主要用于项目建设的配套和奖励。截至2010年底，全省“三供两治”工程项目开工建设420项，完成投资318.2亿元，全省城市供水能力日新增218万立方米，供水普及率达到91%，基本解决了群众吃水问题；污水日处理能力增加了210万吨，污水处理率达到60%，污水集中处理率40% ；城市燃气普及率达到84%，城市集中供热普及率达到59.4%，垃圾无害化处理率达到30%。

四是支持以试点村为主要内容的新农村建设，提高新农村建设整体水平。自2006年起，省委、省政府决定启动新农村“千村试点”建设工作，第一批有1084个村被确定为试点村，连续支持三年；有1008个村被确定为第二批新农村试点村，连续支持两年。五年来，省级财政按照“多建多投、少建少投、不建不投”的原则，实行“以奖代投”机制，调动了地方投入的积极性，五年投入专项资金7.9亿元，拉动地方资金28亿元，有效缓解了新农村建设资金供求矛盾。经过五年的努力，试点村经济发展、社会事业、人居环境和区域合作均发生了巨大变化，同期农民人均纯收入增速比全省平均高12个百分点。全省已建立农村社区综合服务中心1338个，便民服务站8904个。

五是支持以高等级公路为主要内容的城乡公路建设，提高城乡通达能力。2008年，省委、省政府提出公路建设 “三年决战”的总体战略部署。省财政厅积极创新投资理念，通过集中省本级财力重点投入，做大融资平台，出台优惠税费政策等方式圆满完成了省政府既定的资金筹集任务。到2011年末，全省13个市（地）除大兴安岭外，全部通高速公路，64个县（市）、省内重点旅游区、矿产资源重点开发区通二级以上公路，其中有32个县（市）通高速公路，全省9121个行政村通水泥（沥青）路，通硬化路面达到100%。高速公路达到3800公里，位居全国第七位。现代公路网络框架已经形成，公路建设有力地促进了全省城乡经济社会的快速发展。

（二）以加快推进城乡社会事业协调发展为载体，着力实现公共服务均等化。认真落实省委进一步加强民生工作的决定，积极推进“十大民生工程”实施，不断加大对农村教育、医疗、社保等领域的投入力度，提高农村社会事业发展水平。

一是支持农村公共文化服务体系完善工作。“十一五”期间，累计投入资金3.4亿元，支持542个乡镇综合文化站购置基本文化活动设备和文化信息资源共享工程设备，覆盖率达到60%；支持文化信息资源共享工程建设，实现了县级中心和村级基层服务点全覆盖；给予农村文艺创作（活动）群体和农村文化大院奖励，支持农村文化活动品牌活动；支持省、市、县三级文艺院团开展送戏下乡活动和农村公益电影放映工作，进一步满足了广大群众精神文化需求。

二是支持农村教育事业发展。按照国家部署，我省从2007年春季学期开始启动农村义务教育经费保障机制改革，全省各级财政积极调整支出结构，切实加大资金投入力度，努力确保改革各项政策全面落实到位。在中央财政分项补助农村义务教育经费的基础上，省级财政对农村义务教育公用经费中的免杂费资金、省级免费教科书予以全额保障；公用经费，区分享受转移支付县、贫困县和其他县分别负担100%、100%、80%；对农村义务教育贫困寄宿生生活费补助负担70%，改革中由地方负担资金，省级财政负担比例高达93.3%。全省农村义务教育生均财政拨款水平由2006年的1721.4元提高到2010年3527.5元，增长104.9%，年均增幅19.6%。2007至2010年，本着“集中财力、突出重点、分片推进”的原则，累计投入导向资金和奖补资金2.8亿元，吸引地方投入5.7亿元，分年度支持资源型城市、边境城市、重工业城市以及省会城市共384所学校进行资源整合，开展集中办学。省级财政投入资金近3亿元，逐年改善了农村义务教育办学条件。

三是支持农村科技事业发展。“十一五”期间，省级安排科技富民强县专项行动计划资金1200万元，支持项目62个；科普惠农兴村计划资金370万元，支持农业技术协会48个、科普示范基地33个、科普带头人23位。据统计，有近3000名科技人员参加了科技富民强县专项行动计划的实施，引进科技人员781名，37.5万农民直接参与富民强县专项的实施，辐射带动农民84.5万人，引进新品种209个，建立农业生产基地445个，有633家与产业相关的企业，直接或间接承担了国家科技富民强县专项行动计划项目的实施。

四是支持农村社会保障工作。自2009年底启动新型农村社会养老保险试点工作以来，省级财政已累计下达试点县（市、区）新农保试点专项补助资金6.3亿元，全省新农保试点县份已经达到了86个，试点地区农业总人口1201.6万人，占全省农业人口总数的67.5%。农村低保对象财政补助水平由年人均900元提高到1044元，惠及农村低保对象113.1万人。落实好为困难群体发放价格临时补贴和一次性生活补助政策，有效缓解了物价上涨给农村困难群众带来的生活压力。有效保障农村五保对象基本生活，省级财政预算安排农村五保供养资金2.8亿元，确保全省14.4万名农村五保户生活水平不低于当地农村居民平均生活水平。

五是支持农村医疗卫生事业发展。从2011年起，黑龙江省将新农合政府补助标准一次性提高到200元。截至目前，省级财政已拨付市县新农合补助资金12.1亿元，支持全省1418.8万农民参加新型农村合作医疗，参合率达到98.9%，已累计为62.6万参合农民核销医保政策内医疗费用9.15亿元，补偿率达到69.1%。同时，省级财政筹集下达补助资金5.1亿元，通过政府购买服务为城乡居民提供10类41项基本公共卫生服务，加快了公共卫生服务的均等化实现步伐。

（三）以加快市场化进程为载体，着力促进城乡生产要素和商品的互流互通。围绕促进城乡生产和生活要素的自由流动，加大对市场开发和建设投入，不断提高城乡市场和流通一体化水平。

一是大力推进“万村千乡”市场工程建设，健全农村销售网络体系。截至2010年末，共支持承办企业184个，累计建设和改造连锁农家店18783个，有力地促进了农产品进城和工业品下乡，繁荣了农村经济，缩小了城乡差距。

二是深入实施家电汽车下乡，拉动农村消费。截至2011年8月21日，全省已累计销售家电下乡产品387万台（件），实现销售收入82.8亿元，剔除非补贴用户购买16万台（件）后，实际补贴家电产品371万台（件），兑付补贴资金9.3亿元。累计受理汽车摩托车下乡补贴申报31万辆，实现销售收入73.9亿元，已补贴汽车摩托车30万辆，兑付补贴资金8.4亿元，家电和汽车摩托车下乡补贴兑付率均达到95%以上，位居全国前列。

与此同时，为支持城乡统筹协调发展，省级财政通过加大均衡性转移支付力度和实施县级基本财力保障机制，为市县发展提供强有力的财力支撑。2010至2012年新一轮省对市县均衡性转移支付补助规模为每年51.8亿元，比上一轮增长22%，地区间财力差异水平正在逐步缩小，市县基本公共服务均等化水平得以进一步提高。2010年，省级财政建立县级基本财力保障机制，当年下达资金9.7亿元，以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标，保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务、落实民生政策的基本财力需要。

近年来，在支持城乡一体化方面，财政部门履职尽责，积极配合有关部门开展工作，取得了一些成效，但也存在一些问题：一是财政资金投入总量有待增加。受我省经济发展滞后影响，全省财政收入增幅低、规模小，财政实力总体较弱，财政投入与城乡一体化建设需求相比差距较大。二是财政支持方式有待创新。在支持城乡一体化建设过程中，财政资金导向作用有待加强，支持方式需进一步创新，以吸引更多的社会资金参与城乡一体化建设。三是监督检查有待加强。通过审计和财政监督检查发现，一些用于城乡一体化建设的资金，还存在挤占、挪用等现象。

三、“十二五”期间，财政支持城乡一体化发展的建议

加快推进城乡一体化发展，是在国际金融危机和国内发展方式转型的双重压力下，实现扩内需、保增长的现实要求。如何按照科学发展观的要求，更新理财观念，完善财政管理体制，加快城乡一体化发展的步伐，是当前财政工作面临的一项迫切任务。财政作为政府发挥作用的重要方式和手段，是统筹城乡发展的一个关键环节，高效的财政体制必将有力推动城乡一体化的进程。首先，财政部门作为政府的一个综合部门，必须保证政府重大方针政策的实行，财政资金投入可为城乡一体化提供有效保障，如医疗保健、社会保障、公共交通、基础设施建设等。其次，调节城乡资源配置。财政部门可按照统筹城乡发展要求，根据不同时期、不同阶段城乡经济社会发展特点，科学合理地调整城乡资源供给水平。第三，财政资金投入具有导向性和示范作用，能带动民间资本投资农村基础设施建设和农产品生产、销售等领域，进而产生巨大的“乘数效应”。第四，财政制度本身，如财政补贴制度等可以发挥“自动稳定器”作用，调节城乡居民收入分配。基于现行财政体制已取得的成效、改革所处的背景和面临的困难，要坚持因地制宜、分类管理、发展优先、统筹兼顾，努力构建适应城乡一体化要求的财政体制。

（一）科学把握创新财政体制支持城乡一体化的四个重要原则。一是统筹兼顾，循序渐进。城乡一体化不能一蹴而就，必须循序渐进，统筹谋划，搞好长远规划。二是注重公平，兼及效率。公共财政保障农村城市化发展，应该以满足广大农民的公共需要为目标，为农民提供基本的、有保障的公共产品。三是尽力而为，量力而行。既要逐步加大财政对农村的投入力度，又要考虑财政的承受能力。四是积极主动，激励引导。在投入方式上，必须不断创新机制，充分发挥财政资金的引导作用，调动信贷资金、社会资金，逐步形成多元化的投入格局。

（二）把握好四个重点，进一步优化财力投向。一是加大对城乡经济发展的投入，推进城乡经济融合。围绕省委、省政府战略部署，按照一二三产互动，城乡经济相融的原则，促进三个产业在城乡合理布局、优势互补以及国民收入在城乡公平分配。加大对农副产品加工、农业机械制造、支农化工等涉农产业的支持力度，优先扶持发展需要农村配套、提供原料和能够吸纳大批农村劳动力的产业。鼓励发展城乡联动、同业共赢的农业产业化经营，推动适宜于农村发展的二三产业项目向农村布局。采取税收减免、财政补贴、降低产业进入门槛等措施，鼓励商贸、流通、金融和中介组织向中心镇和中心村布局或建网布点，促进农村服务业加快发展。着力培育以优势产业为核心、优势企业为龙头的产业集群，促进形成县域支柱产业，推动县域经济快速发展。二是加大对城乡社会事业的投入，推进城乡基本公共服务均等化。合理配置公共服务资源，把由政府提供或主导的公共服务尽可能地覆盖到城乡居民。推动基础教育资源在县域范围内均衡配置，在校舍建设、师资配备、经费保障等方面逐步缩小城乡之间的差距。巩固完善新型农村合作医疗制度，逐步提高筹资标准和财政补助水平；加强农村医疗基础设施建设，县乡村三级都要合理布局公益性医疗卫生机构和设施，完善农村医疗卫生服务网络。适应当前城乡经济发展水平，按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，建立城乡社会保障衔接和转移机制，健全农村基本养老保障、基本医疗保障、最低生活保障制度。完善县乡村三级图书馆、体育场地等公共文化设施建设，推进文化共享工程建设。加大扶贫开发力度，不断提高贫困乡村和农村低收入人口的自我发展能力。三是加大城乡基础建设一体化投入，协调推动城乡现代化进程。在科学规划、合理布局的基础上，以推进新城建设为契机，加大基础设施建设资金投入，推进城市基础设施向县乡村延伸，实现城乡公共设施共建、联网、共享。搞好城市与农村基础设施的衔接，积极推进城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理向周边村镇延伸，努力形成城乡一体化的新型基础设施体系。继续支持农村路网建设，提高通达深度和建设质量，加强养护管理。继续支持村村通自来水工程，解决好农村饮水安全问题。继续支持村村通电工程，重点搞好配套设施建设。系统推进农村信息化，加强涉农信息资源的开发利用与共享，全面提高农村信息化服务水平。四是认真落实推进城乡一体化相关的配套政策，促进社会和谐稳定。在财政资金安排时要把城乡经济社会作为一个整体，统一规划，通盘考虑。逐步实行城乡统一的户籍政策、就业政策、社会保障政策等，这是城乡统筹的软件基础和城乡协调发展的基本保证。在实行城乡统一的户口登记制度基础上，全面放开县域内户口迁移政策，降低农民进城门槛。建立健全城乡一体的人力资源市场和就业服务体系，加强对进城务工农民合法权益的保护。

（三）完善四个有效机制，提升财政支持城乡一体化水平。一是完善财政资金稳定增长机制。按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，优化投入结构，提高财政对城乡公共产品及公益性事业的保障能力。二是完善多渠道筹资有效机制。加大支持农村金融发展的力度，大力支持农业保险发展，建立农业灾害风险分担机制。同时，综合运用税收、参股、贴息、担保等手段，吸引工商资本、民营资本参与城乡一体化建设。三是完善财政资金使用管理机制。努力整合现有的财政支持城乡一体化资金，集中财力支持重点领域和项目。加强支出管理改革，推进国库集中支付、政府采购改革，建立财政资金绩效评价制度，提高资金使用效益。四是完善财政资金监督检查机制。严厉查处资金使用管理中的违法违规行为，提高城乡一体化建设资金使用的规范性、安全性和有效性。

（作者单位：黑龙江省财政厅经济建设处）

责任编辑：洪峰