与时俱进创新农业生产经营体制

2013年中央1号文件以加快发展现代农业、进一步增强农村发展活力为主题，把着力点放在创新农业生产经营体制上，这是贯彻落实党的十八大精神的重大举措，也是在粮食产量“9连增”、农民增收“9连快”的条件下准确把握农业农村形势、顺应农业农村深刻变化作出的重大决策，对当前和今后一个时期我国农业农村发展具有重要指导意义。

一、创新农业生产经营体制是新形势下发展现代农业的必然选择

改革开放以来，我国尊重亿万农民群众的创造，确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，极大地解放和发展了农村生产力。但经过30多年特别是近10年的发展，我国农业农村发生了很大的变化，如何顺应这种变化，使农业生产经营的体制机制与新的形势相适应，成为一个新的重大课题。

第一，谁来种地、地怎么种的问题日益严峻地摆在我们面前，必须通过体制创新寻求破解之策。随着农村劳动力的长期大规模转移，农村人口结构和劳动力结构发生深刻变化，青壮年劳动力短缺问题日益严重，农村老龄化、农业副业化、农户兼业化趋势日显突出。据第六次人口普查资料，全国农村60岁以上老龄化率16.3%，比城市高5个百分点；农村老年抚养比25%，比城市高10个百分点；加上我国劳动年龄人口数量已于2011年达到峰值，未来农村老龄化还会愈演愈烈。当前全国农业劳动力中，40岁以上的占2/3左右，50岁以上的超过40%；80后、90后不会种地，也不愿务农，农业面临后继无人的严峻挑战。与此同时，由于农业经营收入占农民纯收入的比重不断下降，农民对种地不那么精心了，投劳减少，精耕细作程度下降，出现粗放经营倾向。据2006年和1996年两次农业普查结果，兼业农户比重由31%提高到42%，年均提高1.1个百分点，而以从事非农产业为主的兼业农户比重由13%提高到37%，年均提高2.4个百分点。2006年以来，农业兼业化、副业化的速度更快。这方面，日本的教训值得汲取，1946—1988年，日本兼业农户比重由46%上升到86%，以非农收入为主体的兼业农户比重由17%上升到71%；而且日本农村60岁以上劳动力，在男劳力中超过70%，在女劳力中超过2/3。面对这种严峻局面，要发展现代农业、解决好中国13亿人的吃饭问题，必须下决心推进农业生产经营体制创新，尽快破解谁来种地、如何种地的难题。

第二，农村分工分业深化、农户分层分化加快，新的经济活动主体迫切要求新的发展空间。近年来，农村二三产业快速发展，所占比重也不断提高。据第二次农业普查资料，在农村各业增加值构成中，二三产业分别占到54.8%和15.6%，农业只占不到30%。值得重视的是，农村范围内服务业快速兴起，为农民生活服务的产业和为农业生产服务的产业呈现很强发展势头，特别是农业机械的代耕代种代收、农作物病虫害防治、动物防疫、农田灌排、地膜覆盖和回收等生产性服务，都表现出很强劲的专业化趋势。与此同时，农民的市场经济意识和挣钱增收意识大大增强，农户快速分化，各类专业户快速增长，联户合作大量涌现，农村个体工商户、私营企业蓬勃发展。这些新的经济活动主体在推进农村分工分业的同时，也强烈要求拓展发展空间、创造新的市场机会。这是创新农业生产经营体制的又一重要推动力量。

第三，农业机械化大踏步推进，为发展农业规模经营创造了技术条件。随着农业劳动力的大规模转移，我国农业机械化迎来了一个大发展时期，农机具购置补贴政策又为之提供了决定性推动力量。2004年中央财政农机具购置补贴资金起步时仅7000万元，2012年增加到200亿元。农业耕种收综合机械化水平从2002年的32.3%提高到2012年的57%，年均提高2.5个百分点。目前小麦基本实现了耕、种、收全过程机械化，水稻机种水平从2002年的5.3%提高到30%以上、机收水平从15.7%提高到70%以上，玉米机收水平从1.7%提高到40%。农业机械化的推进，有效弥补了农业劳动力减少对农业生产的影响，为我国粮食产量“9连增”作出了突出贡献。更重要的是，这使农业规模经营具备了技术上的条件，使创新农业经营体制更加水到渠成。

二、创新农业生产经营体制必须坚守保障农民土地承包经营权这一底线

创新农业生产经营体制，不是要否定以前的体制和政策、另起炉灶，而是对农村基本经营制度的坚持和完善。家庭承包经营这个基础决不能有任何动摇，农民的土地承包经营权决不能受到任何侵犯。这是创新农业生产经营体制的底线和生命线。

第一，国际经验表明，家庭经营是最有效的农业经营形式，具有广泛的适应性和极强的生命力。综合考察，家庭经营是人类历史大部分阶段和当代绝大多数国家农业经济的最基本单位。不管是小农为主的日本、韩国，还是大规模农业的美国、澳大利亚，还是中等规模农业的法国等欧洲国家，家庭农场都是主导性经营形式。以美国为例，家庭农场1960年末占到农场总数的85.4%，到20世纪末占到农场的89%，拥有81%的耕地面积、83%的谷物收获量、77%的农场销售额；2010年在全美收入超过100万美元的农场中，88%是家庭农场，占到农业产值的79%。之所以如此，根本在于农业是经济再生产与自然再生产的结合，受到自然因素的强烈制约，工厂化的劳动组织形式难以准确计量分散的农业劳动中每个生产环节上各个劳动者的劳动数量、劳动强度和劳动质量，也无法在分散的、广大的地理空间上实现有效的外部监督，从而不能有效克服劳动者的机会主义行为；而家庭经营则具有靠血缘关系和伦理道德规范维系的、超越一般经济组织的激励监督机制，从而在农业上表现出无比的优越性。现在有一种认识，认为家庭联产承包责任制已经完成其历史使命，应该大规模在农业中引入现代公司制度。对此要保持高度警惕。我国改革开放的实践雄辩地证明，家庭经营具有集体经营所不可比拟的优势；发达国家的历史和实践也证明，家庭经营并不比公司化农场为劣、而是生命力更强。创新农业生产经营体制，绝不能否认家庭经营的基础地位。

第二，土地承包经营权是农民的法定权利，必须得到很好保护。改革开放以来，对土地承包经营权有一个认识深化的过程。1984年中央1号文件提出，土地承包期限一般应在15年以上，允许土地转包，但不允许买卖、出租。1993年中发11号文件提出，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变；经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让。2003年《农村土地承包法》明确规定，耕地的承包期为30年，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。2007年《物权法》进一步把土地承包经营权上升为一种用益物权，包括占有、使用、收益的权利。2008年十七届三中全会提出，现行土地承包关系要保持稳定并长久不变。为保障农民土地承包经营权，今年1号文件提出，抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度；强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护；用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。这些举措，必将产生深远影响。

第三，要引导土地承包经营权有序流转，但决不能搞强迫命令、损害农民权益。近年来土地流转发展很快，2007年全国承包耕地流转规模才6000多万亩，占全部承包耕地的5.2%；到2012年发展到2.7亿亩，流转率达到21.5%。这是农业劳动力大量转移的结果，是一个好事，客观上促进了农业规模经营。但一些地方也出现了整村流转、成片流转给企业的倾向，就难免会有强制流转的现象发生。应当明确，土地承包经营权流转是承包农户的法定权利，农户既是土地承包经营主体，也是土地流转的决策主体，政府可以引导，但不能强制农民流转。今年1号文件明确提出，“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”，“土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。”

第四，对工商企业直接租赁农民承包地，要探索建立严格的准入和监管制度。工商企业租地是近年来发展很快的现象，2009—2012年，流入工商企业的耕地增长了115%，目前全国为2800万亩，占流转总面积的10.3%，土地流转的主导形式还是农户间的转包和出租。对于工商企业租地，国家政策一直持谨慎态度，中发2001年18号文件曾经明确“中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”，主要是担心工商企业强势强制农民租地、侵犯农民利益，担心工商企业租地导致土地非农化、非粮化，担心企业经营失利带来的社会隐患。从实践中看，工商企业租地一般从事的都是高效益、工厂化的设施农业，租地种植大田作物的十分少见。对此，今年中央1号文件明确了两个基本态度：一是鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，也就是说，公司制农业有其特殊的比较优势和适应领域，比如规模养殖、设施农业等，在这些领域应当鼓励和引导资本下乡，但对大田作物种植等不适合企业化经营的领域，则不能一概鼓励；二是要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度，也就是说，要通过准入和监管，防止和遏制工商企业租地的非粮化、非农化倾向，有效落实“土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力”的规定。

三、创新农业生产经营体制的关键在于培育新型经营主体和发展多元服务主体

在家庭承包经营的基础上，到底如何创新农业生产经营体制呢？中央1号文件作出了明确回答，那就是培育新型农业经营主体、发展多元农业服务主体。前者是农业内部的生产经营组织，后者是农业外部的社会化服务组织，二者互为支持、互相促进，有时又难以截然分开，共同构成农业生产经营体制创新的主要内容。

首先是提升农户。引导农户采用先进适用技术和现代生产要素，加快转变农业生产经营方式，不断提高集约化、专业化水平。

其次是扶持发展联户经营、专业大户、家庭农场3类新型主体。十七届三中全会文件只是说“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”，这次则要求：“创造良好的政策和法律环境，采取奖励补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场。”态度更加明确、要求更加积极。目前有关方面正在研究制定家庭农场的认定标准、登记办法和扶持政策。

第三是大力支持发展农民合作社。农民合作社主要从事农业产前、产中、产后服务，但也有少数直接涉足农业生产。1号文件用“农民合作社”替换了以往的“农民专业合作社”颇有深意，暗含着实践中已经存在的土地股份合作社、信用合作社、供销合作社都将逐步纳入国家扶持政策框架。从政策上看，有10大突破：一是明确了合作社的重要地位，“是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体”。二是明确了基本态度，即按照积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质的要求，加大力度、加快步伐发展农民合作社，切实提高引领带动能力和市场竞争能力。三是明确把示范社作为政策扶持重点，并要求实行部门联合评定示范社机制，分级建立示范社名录，对示范社建设鲜活农产品仓储物流设施、兴办农产品加工业给予补助。四是明确了财政支持政策，即安排部分财政投资项目直接投向符合条件的合作社，引导国家补助项目形成的资产移交合作社管护；增加农民合作社发展资金；逐步扩大农村土地整理、农业综合开发、农田水利建设、农技推广等涉农项目由合作社承担的规模。五是明确了金融支持政策，即在信用评定基础上对示范社开展联合授信，有条件的地方予以贷款贴息，规范合作社开展信用合作。六是明确要完善税收优惠政策，把合作社纳入国民经济统计并作为单独纳税主体列入税务登记，做好合作社发票领用等工作。七是明确了人才支撑政策，即建立合作社带头人人才库和培训基地，广泛开展合作社带头人、经营管理人员和辅导员培训，引导高校毕业生到合作社工作。八是明确合作社生产设施用地和附属设施用地按农用地管理。九是对联合社作出了明确规定，即引导农民合作社以产品和产业为纽带开展合作与联合，积极探索合作社联社登记管理办法。十是要求抓紧研究修订农民专业合作社法。

第四是培育壮大龙头企业。农业产业化龙头企业一般是从事农产品加工销售的，但也有不少向前延伸，建立自己的生产基地，搞成集产加销于一身的纵向一体化企业。一方面，要推动龙头企业与农户建立紧密型利益联结机制，让农户更多分享加工销售收益。另一方面，要支持龙头企业做大做强，增加扶持农业产业化资金，逐步扩大农产品加工增值税进项税额核定扣除试点行业范围，适当扩大农产品产地初加工补助项目试点范围，解决一些政策制约。

第五是强化农业公益性服务体系。不断提升乡镇或区域性农业公共服务机构的服务能力。继续实施基层农技推广体系改革与建设项目和农业技术推广机构条件建设项目。支持高校、科研单位面向农村开展农业技术推广。

第六是发挥农业经营性服务组织的生力军作用。支持农民合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民用水合作组织、农民经纪人、涉农企业等为农业生产经营提供低成本、便利化、全方位的服务。引导经营性服务组织参与公益性服务。对符合条件的农业经营性服务业务免征营业税。

最后，培育新型经营主体和发展多元服务主体，都有赖于培养一支强大的农业后备军队伍。必须大力培育新型农民和农村实用人才，加大专业大户、家庭农场经营者培训力度。制定专门计划，对符合条件的中高等学校毕业生、退役军人、返乡农民工务农创业给予补助和贷款支持，从根本上解决中国农业后继无人的问题。

（作者系国务院研究室农村司巡视员）

责任编辑：宗宇翔