建立健全广东省农产品质量安全体系研究

随着人民生活水平不断提高，农产品质量安全问题越来越成为全社会关注的焦点，保证农产品质量安全，已成为关系民生福祉、社会和谐、科学发展的关键问题。建立健全农产品质量安全体系，用农产品质量安全倒逼农业生产方式的加速转变，满足人民群众日益强烈的对农产品以及以此为原料的加工产品质量安全要求，对建设现代农业、促进农民增收、实现共同富裕、提高人民生活质量等具有重要意义。本文着重分析了广东省近年来农产品质量安全工作的现状、成效和问题，提出了短期内建立健全农产品质量安全体系的措施，以及长期改善农产品质量安全状况的思路，以期对提高我国农产品质量安全提供借鉴。

广东省农产品质量安全体系建设概况

近年来，广东省各级政府相继加大了农产品质量安全监管的工作力度，尤其是历经“十一五”期间的多年改善与提升，业已初步形成了颇具广东特色的农产品质量安全监管体系，全省农产品质量安全水平逐步提高。

（一）农产品质量安全的监管服务机构建设情况

在监管机构建设方面，根据农产品质量安全牵涉的生产、加工、流通、消费等诸多环节，广东省参与农产品质量安全监管的机构主要有农业、卫生、工商、食品药品监督、质量监督等部门。农业行政主管部门主要负责农产品生产环节质量安全的监管，同时配合工商行政管理部门加强市场监管。卫生行政管理部门负责食用农产品在内的食品安全协调管理，工商行政管理部门主要负责流通环节食品（农产品）质量安全的管理，食品药品监督管理部门主要负责餐饮服务环节食品安全监督管理工作，质量技术监督主管部门主要负责食品生产加工环节的质量监管。

经过近十年的建设发展，广东省已基本建立起以省（部）级质检机构为龙头，地级以上市农产品质检机构为骨干，县（市、区）农产品质检机构为基础，农产品批发市场和农产品生产企业质检站为补充，职责分明、覆盖全省的农产品质量安全检测和信息管理网络。目前，省农产品质量安全检测中心尚未建立；21个地级市均设立了直属于农业局的农产品质量安全监督检验测试机构，且全部通过了省级以上计量认证；93个农产品主产县建立了农产品质量安全检测站，其中有4个县（区）农产品质量安全检测站通过计量认证；27个农产品批发市场建立了农产品批发市场检测站；全省只有惠州、东莞、中山等地建立了乡镇一级的农产品质量安全检测机构。

为促进县级农产品质检机构建设，推动农产品质检机构的均衡发展，广东省积极推进40个国家级重点县农产品检测站建设。2003年以来，广东省共举行农产品质量安全检测多个方面的培训班20多期，培训人员1000多人次。此外，省农业厅组织研发了“农产品质检信息网络管理系统”，已建成154个省、市、县和农产品批发市场等四级检测机构数据实时联网，月均入库数据10万条以上，为广东省农产品质量安全检测提供了有力的信息技术保障。

（二）农产品质量安全重点环节监管状况

在农业投入品监管状况方面，广东省各级农业部门按照“狠抓源头、标本兼治、打防结合、检打联动”思路，切实加大农业投入品监管工作力度，加大案件查处力度，坚决遏制区域性、集中性制售假劣农药、化肥、种子行为，维护农业投入品市场秩序，有效解决损害农民利益的假劣农资问题。同时，加强对农药、肥料、兽药、饲料及添加剂、重金属、生物毒素和其他化学物质对农产品安全生产的评价和监管，严厉打击制售假冒伪劣农业投入品和国家明令禁止的农药、兽药以及在农产品生产过程中使用禁用、限用的农业投入品等违法违规行为。

在农产品生产过程监管方面，近年来广东省先后组织编制了《广东省省级农业标准化示范区管理办法》等规范性文件，成立了“广东省农业标准化联席会议”和“广东省农业标准化专家组”，坚持全面推进农业标准化工作。省级财政每年安排1500万元专项资金用于农业标准化工作，部分市县政府也设立农业标准化专项资金。截至2010年6月，广东省共制修订省级农业类地方标准432项，涵盖了从种子（种苗、品种）到生产、检疫、等级、加工、贮藏、标识等农产品生产全过程。此外，还制定了1360项极具地方特色的市、县级农业标准，初步形成了以国家和行业标准为主体，地方标准相配套，企业标准为补充，具有广东特色的、较为完善的农业标准体系框架。

在农产品流通环节监管方面，近年来广东省工商系统开展了多次综合性的食用农产品相关专项整治行动，不仅保护了广大消费者权益，而且起到增强农产品流通经营者质量安全意识、营造提高农产品质量安全水平良好氛围的重要作用。2008年，省工商系统对5类小型生产经营单位（小商店、小农资店、小作坊、小屠宰场和小餐饮等）进行整治，集中清查，严厉打击无证照经营等违法行为。2011年4月底开始，全省工商部门集中执法力量，针对重点区域、重点食品经营者开展流通环节食品违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项执法检查，将食品经营主体落实进货查验和查验记录制度情况作为检查的重点，同时督促食品经营者建立健全检验制度，增加自检频次。对容易出现非法添加或滥用食品添加剂情况的食品品种加强质量监督抽查，依法严惩非法添加行为。

在食用农产品餐饮消费环节监管方面，2008年，广东省卫生厅组织开展对婴儿配方奶粉、动物性产品、果蔬汁、酱卤肉、饮料、速冻预包装饺子、水产品等7类205种食品的抽检。对不合格产品，及时进行公告，引导公众正确消费，并依法查处违法企业。2010年，省卫生厅会同省经信委等7部门对全省8类、15种初级食用农产品，20类、28种加工食品开展风险监测，共获得31487个常规监测数据和3959个专项监测数据，基本掌握了全省食品中污染物的总体污染状况及变化趋势，为食品安全监督部门进行风险管理提供了科学依据。

（三）农产品质量安全可追溯制度建设状况

国家农业部要求，农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当大力加强农产品生产档案记录制度建设，农产品生产档案必须全程规范化记录；所有档案记录应妥善保存两年以上，并应不定期进行自我检查，发现问题及时改进，切实提高农产品在生产过程中的质量安全可靠性与稳定性。为此，广东省各级农业部门采取多种措施，切实推进农产品生产档案记录制度建设，加快农业标准化生产示范区建设，已完成验收的32个省级农业标准化示范区都建立了规范的农产品生产档案记录监管机制，这些示范区生产的食用农产品已大体上实现了全程质量可追溯。

农产品标识是实现农产品质量可追溯管理，提高农产品质量安全监管水平的基本手段，对于保障农产品质量安全有着重大意义。广东省各级农业部门以标识管理试点为依托，推进农产品质量安全可追溯制度建设。全省建立了深圳龙岗区、惠州市惠城区、东莞市和肇庆市四个试点单位，以点带面，推动试点管理工作。

例如，广州市在2005年制定实施了《食用农产品标识规范》和《广州市食用农产品质量安全标识跟踪制度》，成为全省第一个将标识管理纳入立法轨道的城市，为该市农产品质量安全标识管理提供了必要的制度支持。深圳市从2005年开始探索运用条码标签对蔬菜进行标识，制定了蔬菜产品条码编码方案，设计了蔬菜产品条码标签，开发了蔬菜质量安全追溯系统，建立了查询终端及政府监管平台，实现了对蔬菜产品的质量可追溯管理。珠海市出台了《珠海市生猪市场准入管理办法》、《珠海市农产品检测结果公示制度》等针对农产品质量安全监管信息溯源的管理办法。2008年广东省选择了惠州市的2个蔬菜生产基地、1个农产品批发市场、1个农贸市场和2个超市作为省级农产品质量安全标识管理试点，惠州市在农产品生产基地、批发市场和超市的农产品标识管理进行了积极的探索并取得了一定成效，为进一步推动该市以及全省农产品质量安全溯源管理奠定了基础。

广东省农产品质量安全体系建设，目前已取得了显著成效。一是初步建立了农业标准体系。全省各级地方农业标准基本涵盖了粮食作物、经济作物、畜牧、水产、林业、农产品加工、基础管理等农产品生产管理领域和农产品生产过程的各个环节，已初步建立了农业标准体系，在提高农产品质量和提升农业企业经营管理水平等方面发挥了积极作用。二是农产品质量检测体系不断健全。在全国率先基本实现每个农产品主产县都建立农产品产地检测站；27个农产品批发市场建立了农产品批发市场检测站，逐步建立起以省、地级市农产品质检机构为中心，县（市、区）农产品质检机构为骨干，以大宗农产品主产区、“菜篮子”产品基地、大中型农产品批发市场检测站为依托，布局合理、功能齐全、覆盖全省的农产品质量安全监督检测体系。三是农产品品牌建设加快推进。广东已有“中国名牌”农产品15个，“广东省名牌”农产品499个，地理标志保护产品66个；已建成无公害农产品基地2450个，无公害农产品2460个；无公害水产品产地561个，无公害水产品399个；拥有绿色食品产品数量562个，有机农产品498个。其中，地理标志产品年总产值达91.4亿元，比获保护前增长了45.6%；农民年平均收入达6281元，比获保护前增长了30.5%，惠及全省农户达64.7万人。全省共有131个农产品办理了采标标志。四是实施了农产品市场准入制度。自2009年11月1日起，在全省实行食用农产品质量安全市场准入制度。规定凡进入广东省农产品批发市场、超市、农产品销售店、建制镇以上农产品集贸市场经营的食用农产品，必须符合农产品质量安全标准，并按《广东省食用农产品标识管理规定》进行标识，方可进入市场销售。

广东省农产品质量安全管理存在的主要问题

广东省农产品质量安全体系建设虽然取得了很大成绩，但也存在一些问题，主要体现在以下几个方面：

（一）农业生产分散经营模式加大了农产品质量安全监管的难度。

广东省人多地少，农民人均耕地面积不足0.4亩。农业目前主要是以家庭联产承包责任制为基础，以各个农户为经营主体，农产品生产分散、生产规模小、组织化程度低，除了少数企业和专业合作社具有一定的生产规模，大部分农户经济实力弱，生产专业化、标准化、加工增值程度低，没有足够的资金、技术去改良农产品的品质。改革开放以来，随着农产品的商品率明显提高，农户生产行为逐步由政府计划指导向市场机制引导转变。在市场发育还不完善的情况下，由于存在信息不对称等现象，以及农户在销售农产品时没有真正实现优质优价，使农户片面重视农产品产量的增长而忽视了质量的改善和提高，对农产品质量安全管理处于被动接受状态，缺乏质量安全意识，造成农产品质量安全状况的下降。在生产过程中，农户为了追求高产，经常超量施用化肥和农药等见效快的化学投入品。农户对化肥的过分依赖造成土壤板结问题，加重了通过土壤传递的疾病，农作物也更容易感染病虫害，导致农药使用的增加，农产品的生产也陷入用药到发病到增加用药的恶性循环之中。此外，有些农民文化科技素质不高，法制观念不强，对科学用药、农药残留、农药使用安全间隔期等认识不足，使用农药时，只考虑成本和效果，不重视对人体的危害。更为严重的是，少数农户出于利益驱使，违规使用国家禁止在蔬菜上施用的高毒农药。尽管有关部门加大了农资产品市场执法检查力度，有的还定期进行质量抽查，但使用禁用农药的现象还存在。

（二）部分地区缺乏专门独立的监管机构。

目前，广东虽已设立了省农产品质量安全监管处，但21个地级市农业局仍然有部分市局尚未设置农产品质量安全监管科；县一级的专职监管机构较少；镇（街道）一级并未设立专门的监管机构，监管职能是挂靠在其他业务处（科）室，没有增加专职人员和专项资金，工作开展有困难，无法适应当前全省农产品质量安全监管形势的迫切需要。

（三）部门联动机制尚未健全。

按照国家有关规定，广东省农产品质量安全监管工作实行“一个监管环节由一个部门监管的原则”，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。由于影响农产品质量安全的因素具有分散性、不确定性和间断性，既要求各个部门开展制度化、常规化的管理和监测，更需要频繁地、不定时地深入实地对农业生产环境、农业生产物资、农业生产过程和农产品进行监督和检查。但实际监管活动中，由于农产品质量安全分段监管涉及部门众多，而各部门间的长效监管联动机制尚未健全、理顺，各级农业部门在监测和查处不合格农产品等工作过程中，因不能得到其他职能部门的周全配合、辅助，而导致无法及时、有力地处理有关问题，难以充分发挥农业部门在农产品质量安全监管领域中的专业、核心职能作用。

（四）执法队伍建设相对薄弱。

目前，广东省尚未设置省级农产品质量安全综合执法机构，主要由广东省农药检定所、省土肥总站、省种子管理总站等分别负责相应农业投入品的安全执法工作。广东省大部分市、县（区）农业局均未设置农产品质量安全监管的执法机构，必要的执法人员配备与基本的资金、设备配套也普遍不足，使得各级农业部门难以有效开展“从农田到市场”的各项农产品质量安全执法工作。即使有执法，工作重点也多是集中于农业投入品环节，而在农产品产地环境监测执法、市场准入执法等领域还有许多空白。

（五）检测机构有待加速创建。

目前，广东省各地已建设了一批农产品质量安全检测中心（站），但省级农产品质量安全检测中心尚未创建。在已经创建的省内各级检测机构中，也存在着物质技术基础薄弱，难以有效满足渐趋扩大的农产品质量安全检测需求的问题。市、县、镇（街道）等各级检测机构物质技术基础也比较薄弱，部分市的检测机构在建设规划时定位偏低，仪器配置不全或性能落后；县级检测机构则基本上配置的是较为简单的快速定性检测设备，其检测精度和量程都无法满足新形势下的监管需要；而大部分镇（街道）一级的检测机构更是处于空白状态。

（六）农产品产地环境监管难度大。

近年来，广东省各级农业部门在这一环节存在监管范围偏小、监管力度较小、措施及其成效持续性较低的现象。目前，全省粮食、蔬菜、水果、茶叶等大宗农产品产地环境质量状况的普查性监测也尚未系统开展，难免影响各级农业部门对农产品产地环境污染突发事件的预测防范与应急管理。

此外，农业生产标准化工作仍需加强。

加强农产品质量安全监管的对策措施

面对严峻的农产品质量安全形势，必须尽快建立健全农产品质量安全监管体系，确保农产品质量安全管理落到实处。

（一）建立农产品质量安全管理责任制。

要明确责任主体，按照“地方政府负总责、相关行政主管部门负监管责任、生产经营者作为第一责任人”的原则，明确责任主体，落实管理责任，实现农产品质量安全管理制度化、规范化和常态化。要健全农产品质量安全管理问责制，根据管理职能，建立农产品质量安全管理考核制度，增加“象征性治理”的成本，促使管理部门选择与其职能相一致的行为，对出现重大农产品质量安全问题的追究责任。要保障检验检测经费，县级农产品质量安全管理部门承担主要的检验检测任务，但目前广东省大部分县级部门都严重缺乏检验检测经费，致使许多必要的检验检测不按照农产品质量安全管理的要求进行，因此，在明确管理责任的同时，要重点保障县级管理部门的经费。

（二）健全危害农产品质量安全惩罚机制。

要加大执法力度，在加强执法体系建设的前提下，加强法制宣传，提高生产经营者农产品质量安全的法治意识，同时加大执法力度，做到有法必依、违法必究。要加强处罚惩治，根据最近出台的农产品安全管理的法律法规，对危害农产品质量安全的违法犯罪行为加强查处和惩治，真正起到阻遏作用。

（三）完善农产品“优质优价”市场机制。

要建立农产品质量信息传播平台，政府有关部门应凭借自身在资源、信息和地位上的优势，在市场和消费者之间架设桥梁，畅通农产品质量信息传递渠道，以便充分发挥市场机制的价格调节作用，实现农产品“优质优价”和优胜劣汰，进而调节农产品生产者和经营者的行为。要鼓励优质农产品认证，对经过认证的优质农产品进行补贴，以提高优质农产品价格竞争力，以利于培育消费者的消费习惯，通过扩大市场需求调动生产经营者积极性，优质农产品生产的规模化降低生产成本，形成良性循环。要加强保护优质农产品生产者的合法权益，按照新出台的《广东省食用农产品标识管理规定》进行农产品认证标识管理，保护通过认证的优质农产品生产者的合法权益，结合农产品质量安全执法工作，针对假冒认证农产品标识的行为进行严格处罚。

（四）加强农业生产环境保护。

要加强基本农田保护，在严格划定基本农田，确保基本农田面积不减少的前提下，加强基本农田土壤、水、空气等生态环境保护，严格限制基本农田周边的企业布局，防止对农业生产造成污染，影响农产品的质量安全。要加强农业投入品管理，对农药、化肥、添加剂、保鲜剂等投入品作出明确规定，对使用情况进行监管。尤其是对有毒有害投入品要实行严格的登记制度，从源头实施监管。

（五）推广生态健康生产。

要加强农业标准化生产示范，进一步加大农业标准化示范区建设力度，创新标准的示范推广模式，探索建设一批农业标准化示范县（镇），扩大示范区规模，加大示范作用和影响。同时，提高农产品质量安全相关标准在全省农业龙头企业、农民专业合作经济组织、农产品生产基地等的应用率，重点发挥农业龙头企业、农民专业合作经济组织的示范带动作用。要引导农户发展生态健康生产，由各级农技推广部门面向农户定期举办多种类型的生态健康种植和养殖技术培训和讲座，在农户家庭经营中推广实用的生态健康种养模式，全面提高农产品质量安全水平。

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（课题负责人：田晓霞；课题组成员：张兴杰、冼频、邢宗和、刘勇、赵萍、马占亚、张燕）

责任编辑：欣闻