行政立法的公众参与机制研究

摘 要：行政立法听证制度已成为世界行政程序法中极其重要的制度，扩大公众参与制度，充分表达民众利益诉求，广泛听取各方意见，以完善行政立法的质量和行政立法的公正性与科学性。本文通过描述行政立法中公众参与的问题，并分析其原因，进而提出完善行政立法中公众参与的建议，以为完善我国行政立法中公众参与提供借鉴。

关键词：行政立法 行政立法听证 公众参与

行政立法的公众参与虽然在我国实行多年，但除《立法法》等相关法律中涉及公众参与以外，并没有明确的法律规定，行政立法的公众参与制度在我国的实施范围及其作用并没有达到令人满意的状态。

一、行政立法的公众参与机制的问题与不足

“在立法中，往往实体规定多，程序规定少或根本没有；在执法中，往往为追求行政权的实现，而忽视行政权行使过程中程序的合法性。”

尽管公众参与在行政立法听证中建立推行已经有很多年，但是在行政立法听证的公众参与方面仍存在一些问题与不足。在立法方面，虽然我国在《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中做出了对行政立法听证中公众参与方面的规定，但也只是散见于各法律文本中，缺少像美国《联邦行政程序法》等那样规定行政立法听证中公众参与方面完备统一的法律文件体系，制度设计不完备；在执法方面，我国没有形成像西方国家多年传统积淀形成的普遍的行政立法模式，行政立法听证中存在执法不严，甚至是违法现象，公众参与在制度运行的过程中得不到法律意义上的保障，制度运行方面存在缺陷。

除此之外，在政治传统上，我国经历了两千多年的封建社会，形成了深厚的政治社会传统，相比于西方国家，我国缺乏民主的基础，即便社会主义民主政治建设在我国已经取得一定的发展成果，但在行政立法听证的公众参与实践中，专制传统的影响依然存在。

二、我国行政立法制度公众参与缺失的问题分析

行政立法制度在我国形成和建立健全过程中，不可避免地出现一些问题与缺陷，产生缺陷的原因涉及我国传统及政府部门在制度设计和运行多方面的因素。

（一）政治传统的影响：公众参与意识淡薄

历史制度主义认为：政策影响政策结果，则历史造就了制度。对于这个逻辑关系，伊肯伯里写道：“历史的动力塑造了国家和社会的组织结构，而这些结构则进一步塑造、限制、抑制社会和政府行为者，并使他们获得能力。”而路径依赖在其中起到了至关重要的作用。朱天飚认为：路径选择能使我们更好地认识“粘性”，制度由历史演变而来所以比较稳定，不易改变。在不断重复出现的行为上建立起来的对任何组织和个人的影响根深蒂固，产生一种无意识的结果。我国自古以来受中央集权制和“君为朝纲”的儒家文化的影响，使政府始终处于主导性地位，政府也理所当然地拥有决策的权力，而人民大众只能服从政府制度的安排，并且公众参与的民主意识在中国历史较短，宣传力度不够，公众参与的广度和深度较低，以及政府“只说不做”的现象使得国内公众参与意识较薄弱。

（二）公众参与立法机制不完善，公众参与缺失

听证会参加人是听证主体，开听证会的目的就是听取这些相关人士的意见，以便使政策制定得更加科学合理。在美国、英国等国家，法律对于公众参与行政立法的程序、参与人员、参与方式和如何产生效力等方面作了明确的规定。而我国虽然为公众参与行政立法制定了《立法法》等法律，但这些法律中并没有明确规定公众参与行政立法的程序、范围、参与人员的选拔标准及如何产生效力。而在我国行政立法听证的实践中，普遍存在着听证会人遴选标准的缺失，各地各部门的标准五花八门，有的是政府内部制定，有的是公众自愿参与，还有的是前两种方式的结合。正是由于规定中没有明确规定公众参与的方式和范围而使公众参与行政立法没有法律的保障，不能对政府起到更好的约束力，进而使公众参与缺失和政府的不重视。

（三）行政立法中公开透明度低

公众参与行政立法最重要的前提是在行政机关将行政立法的相关事项向公众公开，行政立法公开度程度低，行政立法中的民主性就低，反之，则民主性就高。我国只要求在行政立法之前要听取公众的意见，而在听取前是否进行立法草案，在多大程度上公开，向谁公开，如何公开都没有相关规定，这就使行政机关有了发挥的余地，趋利避害。现实中很多草案没有公开，草案不公开，公众就无从理解，从而使听取民众的意见成了一纸空话，进而无法完善我国行政立法中的公众参与制度。

（四）行政听证程序缺乏有效监督机制

由于行政立法听证制度在我国发展尚不成熟，因而行政机关和社会公众对其都没有充分的认识，在立法上仍然不很完备，在实践中也缺乏外国可借鉴经验，操作中难免会出现违反听证程序的行为。故在听证制度的实践中，有必要建立与行政立法相适应的听证监督机制。

自从听证会引入我国以来，听证会制度取得了一些发展成果，但由于听证会的滥用，在实际应用中却未取得良好的效果。究其原因，除了在听证会举行过程中存在的上述问题外，还缺乏对于听证会的事后评估机制，这直接导致了很多听证会成为一种形式，在实际的行政活动中没有取得实际效果。

三、完善当前我国行政立法公众参与的对策建议

历史制度主义不仅介绍了制度的连续性，也揭示了制度的变迁。而制度变迁是由内外部环境两个源头影响的。外部环境提供了通过权力的斗争改变制度的机会，而内部环境是制度变迁的动因，内部环境可以通过以前经验的积累和信息的接触来改变制度。外部环境与内部环境的共同作用才能引起制度的变迁。行政立法中公众参与机制的完善需要政府组织内部和公众的共同努力。

（一）宣传公众参与机制，提高公众参与的积极性

由于历史传统和我国结构而导致民众公民意识不强，对立法机制中公众参与意识淡漠，而现在各种媒体的发展为民众民主意识的宣传起到很大作用，且民众接受教育程度的提高和民主意识的开化，为公民有序参与立法机制奠定了基础。所以，政府和社会组织机构要合作互助，双向互动利用新闻媒体，教育等方式积极宣传公众参与的作用、方式方法，鼓励民众参与的积极性。

（二）完善公众参与的法律制度，给予公众参与法律保障

上述提到我国只有在《立法法》等几部法律中涉及公众参与机制，却没有哪部法律明确规定公众参与的方式方法、公众参与的范围、主体、程序及其作用，没有给予公众合法的地位。而且法律中没有明确规定专家参与的相关范围，使得政府部门的权利较大，民众的作用微乎其微。所以，必须完善相关的法律法规，弥补以上的欠缺。向西方等发达国家学习，借鉴其成功的经验，完善相关制度，给民众和专家参与的合法性。

（三）扩大行政立法听证的公开透明度

目前我国行政立法中公众参与制度不仅欠缺相关的法律规定，政府公开透明度较低，对立法（除国防等国家机密）立项、草案和审议阶段都应该向民众公开，公开程度越高，民主性就越高，政府的公信度越高。推进立法阶段的公开透明，立法草案起草阶段，听取公众的意见，广开言路。在立法审议阶段可以通过电视、网络媒体向公众公开，并提供给公众提意见的途径。另外，可以允许公众参与旁听，在旁听的过程中允许公众提出自己的利益诉求，以完善行政立法；在法案表决时，允许公众旁听或电视转播，听取相关人士的见解；在法案公布阶段，利用媒体进行转播，使民众能够更好地理解行政立法，也有助于其更好的实施。在立法环节公开透明的同时，还应该允许会议笔录的公开。采取听证会，审议会等方式是为了更好地听取民众意见，广开言路，获取民众的利益诉求。而这些在会议笔录中有相关的记录，而笔录优势不能完全表达民众的利益诉求，将会议笔录向公众公开有助于民众监督立法是否以会议笔录为基础，民众的利益诉求是否得到充分的表达。

（四）完善听证制度的监督机制

完善行政立法听证的公众参与机制就必须完善监督机制。充分发挥民主监督、舆论监督和司法监督等。由于公众是听证制度的直接受益者，对于利益诉求是否得到满足和重视最为了解，是否符合法律要求最有发言权。现代媒体的发展使舆论在现代监督体系中占有极其重要的作用，可利用媒体和公众及相关的社会组织建立相应的评价机制，作为听证制度的参考。同时，司法体系对行政立法听证制度具有法律上的约束力，所以必须充分发挥这三方面的作用，共同监督行政立法听证制度。

四、小结

行政立法听证制度的公众参与机制对于我国立法的科学性和民主性具有极其重要的作用，而现在却存在着许多的问题和不足，对于这些问题产生的原因，笔者从中国的传统、法律制度的欠缺、行政立法的公开透明和监督机制四个方面进行了分析，同时也提出了一些建议和意见。但行政立法中公众参与机制的完善还需政府部门、公众、舆论媒体和社会组织等各方面的共同努力。

参考文献：

[1][德]哈特穆特·毛雷尔著，高家伟译.德国行政法学总论[M].北京：法律出版社，2000.

[2]朱天飚.比较政治经济学[M].北京大学出版社，2006.

[3]徐曼.行政立法的公众参与机制研究[D].郑州大学，2012.

[4]刘婕行.政立法的公众参与机制研究[D].华中师范大学，2006.

[5]赵翠娟.行政立法之公众参与[D].河北科技大学，2011.

责任编辑：杨再梅