公共政策视角下的义务教育“就近入学政策”

一、 “就近入学政策”价值取向上的合理性

在公共政策学中，以效率为追求目标的功利主义原则与公平原则是现代公共政策最基本的两种价值选择。义务教育就近入学政策作为一项重要的公共政策从政策取向而言具有价值上的合理性：这种政策的导向是保障每个公民均等地接受义务教育的权利进而实现教育机会公平，很显然，这项政策遵循了公平的价值选择原则。这也是为什么从历史纵切面来看，各个国家在发展本国义务教育时都要推行义务教育就近入学政策。在政策科学中，价值取向是一个无法绕开的领域，从公共政策制定过程要经历的五个步骤——政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结而言，每一个步骤的操作都要紧紧围绕一个标准：政策的价值取向。“价值取向直接影响甚至决定着公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。因此，价值标准和取向的确认和选择是公共政策的决定性因素之一”[1]。在教育领域中，这种以培养人、完善人为目标的社会活动的价值取向显得更为重要。

在哲学角度上，价值是“主体需要和客体属性之间的满足和被满足的现实关系”[2]。价值本质上是一个选择性的概念，在公共政策制定过程中无不体现着政策制定者的价值取向，因此价值显得尤为重要。在就近入学政策制定环节中，决策主体会对各种政策对象、政策关系根据价值判断进行赋权和排序，如哪些政策调控对象会获得优先权，哪些应该受到调控，利益主体的界限程度等。具体而言，义务教育就近入学政策在价值取向上的合理性可以通过以下几个方面来具体体现。

1.就近入学政策以教育公平理念为价值取向

教育公平是社会公平的基础。教育公平已经成为未来教育发展的两大战略之一，在社会各阶层日益固化、阶层流动丧失活力背景下，教育作为一种实现阶层和个人向上流动的机制作用日益凸显。市场经济条件下先赋性因素无法改变的前提下，政策制定者面临着如何保障每个学生最大化运用后致性因素获得学业成功和保障教育公平的命题。就近入学政策正是对这一命题的伟大尝试。义务教育根本特点之一是它的平等性。作为一项义务教育政策，就近入学政策是义务教育机会平等的体现，其目的是保证每一个学生平等地接受教育的机会。就近入学政策鲜明地指向了教育机会公平。机会公平是任何一个健康发育社会的基本理念，它意味着“任何自然的、经济的、社会的或文化方面的不利状况，都可以通过教育机制得到补偿”[3]。就近入学政策不是一个入学的地域概念，它是以一定的地理范围为标准，学生不得跨越教育行政部门规划的学区，从形式上保证基础教育阶段每个学生都能够均等地接受义务教育的权利，实质上是为追求教育机会均等而实行的一项制度安排。从教育公平理念分析，或许用“无选择入学”来表达这种入学方式更加的确切，总之，就近入学政策反映了入学权利平等的公平的教育理念。

2.就近入学政策以教育均衡化发展为价值取向

教育均衡发展作为一种教育理念，是在教育公平化的价值取向下，通过政策的制定和法律的实施，实现在不同的教育群体中均衡地分配教育资源，确保每一位社会公民都能有权享受同质的教育资源，达到教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的分配和使用上。教育均衡发展展现了一种新型的教育发展民主观、人本观和公平观。教育均衡的目标是教育需求与教育供给的相对均衡，教育资源配置的均衡是教育均衡的基础。义务教育的本质要求之一就是通过合理均衡地配置教育资源、合理布局来实现优质教育资源的均衡。就近入学政策的实施正是保证义务教育均衡发展的杠杆，一方面通过学区的划分在理论上打破了择校的可能，减轻了家长的经济负担，减少了教育行政部门寻租的空间。另一方面避免了学校发展过程中的两极分化现象及马太效应的产生。同时，也会给薄弱学校和名校留有稳定的发展空间，使他们在均衡基础上相互竞争，提高教学质量和教育水平，调动他们办学的热情和积极性。

二、 就近入学政策现实中的困境

1.就近入学政策目标与执行相脱离，限制了公民的教育选择权

1986年，《义务教育法》第一次以法律的形式对就近入学政策作出了规定，从此将就近入学政策纳入了法制的轨道，具有划时代的意义。1992年，国务院批准的《中华人民共和国义务教育法实施细则》对就近入学作出了规定：实施义务教育学校的设置，由设区的市级或者县级人民政府统筹规划，合理布局。应该注意到的是，这项政策出台和规范时间是在80年代末与90年代初，那时候教育发展的总体差距不是太大，教育公平问题没有现在这么突出。政策的目标与定位是政府为公民提供充足的教育机会，能够使适龄儿童就近入学。20年后，公共政策执行的外部环境已经发生巨大变化，人们由等待政府分配公共教育资源转向寻找优质、特色的教育资源。公共政策作为一个耦合系统，必须不断地与外界进行各种信息、能量的交换才能保证政策的产生和执行，否则系统中的熵会急剧增加，导致系统的紊乱程度增加，政策也就失去了时效性。美国公共政策学家戴维·伊斯顿用抽象和概括的概念对公共政策进行了定义：公共政策是对全社会的价值进行权威性的分配，这些社会价值不仅包含物质价值，而且还包括精神价值如公民的利益诉求、公民的期望等。公共政策设计就是为了更好地对这些社会价值进行分配，在当前这个社会阶层分化、利益主体多元化的时代，不同的社会群体都有不同的教育诉求，公共政策的设计和调整应该充分考虑到不同人群之间的诉求表达，允许人们保留在一定条件下进行教育选择的权利。就近入学政策已经不能够满足当前人们对优质教育资源与特色多元化的教育资源的需求的前提下，产生了政策实施的困境：择校愈演愈烈。如果政策继续以一种强制和自负姿态实施，人们教育选择的权利会受到限制进而引发公众对该政策的质疑和不满。

2.就近入学政策的负面效应

（1）就近入学政策为教育行政机构”寻租”、“创租”提供了温床

公共选择理论认为，政府并不是一个抽象意义上的组织机构，而是由每个追求利益最大化的理性经济人组成的[4]。因此，从一定程度上政府不会像其政策展示的价值取向一样将维持教育机会公平作为行动准则。然而，就近入学政策制定者用行政式的手段强制学生按照户籍就近入学就会限制普通公民进行教育选择的权利，是一种牺牲选择的均衡战略，教育行政部门作为政策的供给者并不是一个被动的租金接受者，它往往运用手中的教育行政权力进行“创租”活动，用行政干预或者政策导向和稀缺社会资源（金钱和权力）进行交换，进而形成以权择校和以钱择校。试想一下，如果教育行政部门允许公民自由选择的话，没有人会通过教育行政部门获取优质教育资源。因此从本质上来看，教育官员的寻租与创租导致优质义务教育资源分配更加不平衡，引来社会对政策的不断质疑。

（2）就近入学政策激励机制上的缺陷

政策决策者认为，按照地理范围和户籍划分学区，只要严格实施学生就近入学就能够改善愈演愈烈的择校问题，通过行政手段阻挡公民对优质教育的向往和占有，然后通过促进学校变革来实现义务教育均衡发展，而政策本身有种扬汤止沸之嫌。究其原因，对薄弱学校而言，就近入学政策没有给薄弱学校管理者带来变革的动力，反而有种“皇帝女儿不愁嫁”的安慰，是一种典型的计划经济思维，导致教育系统内的地方保护主义思想滋生。对先进学校而言，这项政策将先进学校、薄弱学校、一般学校一律拉在同一起跑线上，优质学校无法选择优秀学生，名师与高徒无法相得益彰，使得客观教育规律失效，必然导致资源无法达到最优化的配置，使得教育发展质量让位于在低位上发展的教育公平。另外，就近入学政策无视学生发展的差异性，与新时期倡导的因材施教、办好每一所学校、教好每一个学生的教育理念格格不入。

（3）限制了公民自由选择的权利，与教育民主化的大趋势相违背

纵观世界教育发展史，自20世纪80年代以来，无论是国内还是国际上，公立教育体系在知识经济浪潮的冲击下弊端日益凸显：教育管理体制上僵化停滞、教育理念上陈旧不前，难以满足知识经济时代的挑战与需求。在特定的时代背景下公民进行教育选择有其考量和目的：一方面可以满足知识经济时代公民多元化的教育需求；另一方面通过学生自主选择学校等教育资源有助于改革僵化的教育管理体制，倒逼教育改革的推进，在竞争机制的作用下实现教育资源的最佳配置，提高教育投资效益。就近入学政策在教育民主化的大潮下侵犯了公民生而自由的哲学理念：人人都享有政治、经济、文化和教育的权利。这种教育选择权利是一种不可剥夺和限制的基本人权，就近入学政策通过运用行政手段筑起一道大闸：限制人们自由选择学校的权利。在一定程度上也就是侵犯了基本人权。

三、 理性认识就近入学政策

通过上文可以看到，以不同的立场和思维方式看待这项教育领域的公共政策会得到不同的结果和答案，但是两者都有一种共识存在：都使用“公正”术语为自己的立场找基础。赞成就近入学政策的支持者认为，政策的立意和出发点是公正的，维护了大多数人的利益，其逻辑基础是集体主义原则。就近入学政策的反对者认为，真正的公正是保证每个人都有自主选择教育资源的权利，保证公民的教育选择权是一种底线的制度公正，如若限制一部分人的教育选择权利推行无视实际差异的原子式“平等主义”，实际上是一种最大的不公。如果仅仅从公平正义角度看待这项政策容易走进文字游戏的误区，导致逻辑清晰但结论相背离的怪圈。因此，文章尝试从以下两个方面理性地分析就近入学政策。

1.就近入学政策是社会各阶层就教育资源分配问题博弈的结果

公共政策是对社会权威价值的分配，而价值分配则必须反映社会公众大多数人的意志和诉求，公共政策是在一定社会条件下公众自然选择的结果。公共政策制定者在政策制定中的角色实际上是各种社会力量角力的平衡器，就近入学政策的出台必然是在这场教育资源分配博弈中坚持集体主义原则，期望无差异公平的利益群体占据了上风，暂时牺牲了以追求教育选择权的利益群体的利益诉求。可以预见，当坚持两种不同公平观的利益群体力量发生改变时，就近入学政策在特定时代背景下必然会被调整。

2.就近入学政策的利益博弈方的共识点在于保证教育资源的公平分配

这在一定程度上给予政策制定者以启示：要切实转变政府职能，政府在公共政策制定过程中必须恪守“守夜人”和“掌舵人”角色，尽量减少由于政府作为利益博弈者参与博弈造成事实上的不公影响了政策的执行。只有避免政府运动员和裁判员双重角色的扮演，才能真正意义上避免政府失灵现象的出现。

参考文献

[1] 张国庆.现代公共政策导论.北京：北京大学出版社，1997.

[2] 李连科.价值哲学引论.北京：商务印书馆，1999.

[3] 查尔斯·赫梅尔.今日的教育为了明日的世界.联合国教科文组织.北京：中国对外翻译出版公司，1983.

[4] 许云霄.公共选择理论.北京：北京大学出版社，2006.

（责任编辑 付一静）