主体功能区建设中的利益冲突与区域合作

【摘要】主体功能区建设在我国可持续发展进程中起着举足轻重的作用，同时也是其中的重要组成部分。然而，在主体功能区建设中不可避免地会造成利益冲突，这有赖于中央政府主导下的整体协调与区域合作来加以克服。应建立利益协调、沟通协调等机制，完善绩效考核机制，推行生态补偿制度，发展特色经济，加强生态合作，使各区域实现协调发展。

【关键词】主体功能区 利益冲突 区域合作

我国政府根据国土资源状况将整个国土资源划分为重点开发区、优先开发区、限制开发区和禁止开发区等四类具有不同功能的空间。我国主体功能区主要依据生态标准来划分，而行政区的划分是依据社会文化等标准。我国不同主体功能区之间、各行政区与各类主体功能区之间的关系变得日益繁杂，因此，处理好这些关系将对我国可持续发展战略的实施以及区域协调发展目标的实现大有裨益。

主体功能区规划的利益分析

主体功能区规划的主旨在于切实维护国家的生态利益。《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》将资源与环境承载力、目前的开发密度以及发展潜力作为划分我国主体功能区的三大标准。这一重要规划的主旨在于科学、合理地开发国土，稳定国土开发秩序，协调区域经济发展，从而达到对资源的合理利用，促进生态环境保护事业的发展。显然，主体功能区规划将资源的可持续开发利用置于核心地位，将生态的可持续发展确定为根本目标。

在过去很长一段时间内，中央政府主要依托行政区来大力发展经济，我国大部分的行政区都在一定程度上承担了大力发展经济的历史使命。忽视各区域的资源与环境的承载力等实际状况，单纯采用GDP来衡量各个行政区和行政官员的业绩，导致整个国土资源开发混乱的局面。我国主体功能区规划与建设旨在根据科学发展观的要求来引导各区域根据自身实际状况来合理开发资源，充分考虑到资源的非均质性、动态性与不稳定性等特点。主体功能区规划是根据各区域的实际情况，综合考察各区域的资源与环境的承载力与经济发展基础，合理集约开发资源，避免重复开发资源，遏制资源浪费，使自然资源得到永续利用。与此同时，各区域资源分布不均匀，且具有动态性的特征，我国主体功能区规划对各区域开发利用资源起到导向作用，应从现实出发，立足长远，在不同历史时期采取不同的资源开发与利用政策，防止强调短期效益而造成资源浪费以及人与自然的关系失和。

学者陈庆云在《公共政策分析》一书中指出，我国传统的生产方式只注重生产效率的提高，当前我国社会利益的分配不仅包括利益的整合，还应包括利益的增进。例如，如果将某个国家的国土资源比作“蛋糕”的话，政府首先应从宏观的角度考虑如何分配“蛋糕”，其次应从微观的角度分析如何将蛋糕做大做好。我国主体功能区规划旨在保护生态环境与增进各区域的利益，强调公平，使得每个人都能分享主体功能区建设的成果。由此可见，我国主体功能区建设是建立在注重保护生态环境、增进社会公共利益以及强调公平背景下的一种全新生产方式。

主体功能区建设的关键是地方利益的协调问题。美国哈弗大学教授亚当·布兰顿伯格与耶鲁大学教授巴里·内尔布夫认为：“各区域在发展过程中，地方政府不可避免与其他区域地方政府产生竞争与合作的关系，各级地方政府以本区域的基本利益为诱因，在区域发展过程中追求自身利益最大化，从而与其他各级地方政府产生合作关系来促进区域协调发展。”由此可见，各级地方政府彼此之间的关系既不是一味合作，也不是单纯的此消彼长的关系，而是一种利益上的博弈。

由于主体功能区规划是以生态标准为主要依据，不可能完全顾及行政区域的划分，因此，在建设主体功能区的过程中，各级地方政府都以区域的利益为基本诉求，片面强调利益的最大化，最终影响其他区域利益的实现，区域间的矛盾和冲突因此而生。而且，这种矛盾不只是存在于个别行政区域，在各级行政区域之间也均不同程度地存在着。在经济利益与生态利益、当前利益与未来利益的较量过程中，前者总能占据上风，成为地方政府的首选。自然地，在主体功能区建设过程中，地方决策者均希望本地区能够成为重点开发区或优先开发区，而不希望被列为限制开发区或禁止开发区。

针对这种状况，中央决策部门应本着“系统协调、统筹兼顾、共同发展”的原则，利用公共财政这一杠杆，调控发展格局，维护地区平衡，避免地区间差距的人为加大 。这一问题能否处理好，直接决定着主体功能区建设目标能否实现。

制约主体功能区建设的根本因素

传统行政体制与行政区划意识。主体功能区与长期存在的行政区都是我国政府根据各地区实际情况而划分出来的空间单元。我国的行政区是由我国中央政府根据一定法律法规，并按照一定的政治、经济、文化等原则与标准划分出来的，这种划分行政区的方式有利于我国的行政管理。我国主体功能区是根据各区域的资源与环境的承载力、开发密度以及开发潜力划分出来的经济区域，旨在缓解资源与环境的压力，科学开发国土资源，缩小各区域间的差距，实现区域协调发展。由于我国行政区与主体功能区的划分标准不同，导致我国行政区与主体功能区在空间分布上产生错位，一些地方政府在短期内无法彻底摆脱行政区划的思想束缚，各行政区片面追求自身利益最大化，只关注自身发展。长此以往，必将影响整体的发展以及整个社会利益的实现。

由于沟通协调与利益协调机制的缺失与生态补偿机制的不完善，一些地方政府对于合作建设主体功能区的意识较弱，其存在的思想同计划经济时期并无明显差别，片面强调自身利益的最大化，对整体利益认识不清，难以把握好集体利益与个人利益之间的关系。进而采取一系列不正当的手段，如地方保护主义盛行、非法竞争、掠夺资源与抢占市场等，扰乱正常的市场秩序，影响统一国内市场的形成，企图实现自身利益。

唯“GDP”是从的政府绩效考核体系。绩效考核机制能综合反映各地方政府工作效率与公共服务能力，使地方政府树立全新的绩效管理观念，完善合理的绩效评估机制也能支持与支撑地方政府合作，起催化作用。因此，应激励与促进各级地方政府的合作，规范政府行为，促进各级地方政府改革与再造，努力构建服务型政府。同时，完善的绩效考核机制有利于监督与约束机制的构建，提升政府形象，加快政府职能的转变，加快服务型政府的构建。因此，对于完善绩效考核机制，不仅我国各级政府对其重视有加，也引起世界各国的广泛关注。

考核一个政府绩效的标准与范围很广，其包涵的内容也较为丰富。完整的绩效考核内容与标准主要包括政治、经济、文化和行政伦理的建设。在过去很长一段时间内，我国各级地方政府绩效考核的指标主要是在经济方面，将“GDP”作为绩效考核的唯一标准。形成唯“GDP”论英雄的思想。一些地方政府忽视经济社会的全面发展，违背自然规律，过度开发自然资源，盲目发展经济，将经济效益和社会效益与生态效益对立起来，各地方政府为了追求自身的政绩，招商引资，建立开发区，造成资源的不合理配置，资源浪费现象严重，从而造成资源枯竭，生态环境遭到破坏，威胁整个生态系统的平衡。一些地方政府违背科学发展观要求的思想与行为，激化了人民与地方政府之间的矛盾，威胁了地方政府在区域发展中的权威地位。

区域发展不平衡。其主要表现如下：首先是经济发展不平衡。由于历史原因、地理条件的限制和区位的不同，我国目前各地区的经济发展水平仍存在较大差距。更为不利的是，被列为重点开发和优先开发范围的区域大多属于经济发达地区，而被列为限制开发和禁止开发范围的区域则多为经济欠发达地区。如果不进行协调，极易造成穷者越穷、富者越富的不利局面。

其次是教育科技发展不均衡。我国各行政区的教育与科技也存在发展不均衡的问题。限制开发区与禁止开发区所属的西部行政区在教育科技等领域基础设施明显落后于中东部优先开发区与禁止开发区所在的行政区。加之这些行政区一些地方政府没有对自身所拥有的教育资源进行合理统筹与管理，教育体制也存在着一定的缺陷，导致区域内的人民受教育年限欠缺，九年制义务教育没有得到很好地普及。区域内的经济发展基础较为薄弱，加之地方政府对科教方面的政策与资金投入不足，师资力量较差，甚至出现师资力量与水平断层等严重问题，同时对其他区域优秀教师的吸纳也产生了一定的负面影响。因此，同其他行政区的差距逐渐拉大，严重影响了区域内的教育科技发展速度与水平。同时，区域内低收入群体较大，许多适龄儿童无法按时接受九年义务教育，前文中提到，由于医疗技术水平落后与医疗资源短缺，将会引起身心发展不健全的儿童也无法接受特殊教育的机会。教育发展的缺失也对科学技术的发展产生消极影响，例如，延缓先科研的发展速度，阻碍产业优化升级以及科研创新。此外，区域内优秀人才的大量外流也严重影响了限制开发区与禁止开发区进行农业生产与生态环境保护，最终影响区域的全面发展。

推进主体功能区建设的基本措施

科学合理开发自然资源。其主要方式如下：第一，各区域政府应充分认识到资源分布的特点以及资源的属性，用科学发展观的要求来规范自身对于自然资源的认识，从思想根源认识到资源并不是取之不尽、用之不竭的，同时应牢固树立正确的资源观，积极研发科研技术，提高资源的重复利用率，使资源能够最大限度地发挥其价值。第二，各区域政府应根据自身实际情况，审时度势，积极出台弹性的资源开发机制。根据自身资源与环境承载力与主要的产业模式，积极主动地与其他地方政府形成有效合作，在合作过程中，逐渐形成沟通协调机制，努力规避矛盾冲突。例如，限制开发区域在资源整合方面要坚持适度，因地制宜，发展与资源环境的承载能力相适应的特色产业，以点带面，加强对生态环境的修复以及环境资源的保护，努力变成全国区域性的关键性的生态功能区；在生物物种多样性的地区应大力发展水利能源，减少对森林的滥砍滥伐，保证生物有充足的栖息地；以森林为主体的区域应更新换代林业，防治荒漠化；草原湿地地区要开源节流，涵养水源，扩大湿地范围。

淡化行政区域分界意识，建立利益协调机制。四大主体功能区之间并不是相互封闭，相互孤立的，而是相辅相成，互通有无的。自改革开放以来，我国跨区域之间的政治经济文化活动和社会事务等越来越繁杂，各区域之间都存在着一定的联系。仅靠以往传统单一方法解决地方事务远远不能满足新时期主体功能区建设的需要。区域政府间的合作是实现区域沟通、协调发展和实现区域治理的重要方法和途径。因此，各区域政府应在思想观念上打破行政区划概念，建立合作共识以及互惠与利益协调机制，彻底实现区域合作目标。

在规划和建设主体功能区过程中，行政区域界限既是责任线、决策线，也是利益线、障碍线。面对这一问题，应采取以下措施加以解决。一方面，由国家统一协调，监督，保证各地区根据规划要求建设主体功能区以及对行政边界地区承担责任。在制定相关方针政策的过程中，针对行政边界地区，政府应成立专门的组织，由小组领导者统一调度。另一方面，各主体功能区应共同开发一些生态项目。由于行政边界区域处在多个政府的管辖范围之内，各区域政府应建立利益调节和利益补偿机制，并增强其可操作性。

健全生态补偿机制。在国家“十二五”规划的指引下，建设主体功能区，协调区域发展，加强各区域之间合作，对建立生态补偿机制提出了新要求。完善生态补偿机制，首先要建立生态补偿资金机制。由于限制开发区和禁止开发区为资源和环境的保护做出了牺牲，发展速度较为缓慢，因此，优先开发区以及重点开发区应向限制开发区以及禁止开发区进行资金和财政方面的补偿，例如，缴纳一定的生态补偿费和生态补偿税，由政府统一建立制度和规定数额。通过横向与纵向的方式来保证生态补偿机制的构建。针对生态环境保护，根据相关科学理论基础，制定出相应的补偿标准，并在制定和实施过程中有法律和制度的保障。其次，生态补偿的部门要多元化，形成较为完整的体系。各部门分工仔细，各司其责，提高生态补偿效率，避免在管理上出现管理交叉、出现问题互相推诿的现象。

加强各行政区、各主体功能区间的生态合作。主体功能区的划分使得区域经济发展进入了一个新的历史时期，这也给区域合作提供了良好契机。

优先开发区通过对重点开发区进行适当的产业转移，从而能够逐步转变自身的产业发展模式，努力提高科研技术水平，提高自主创新能力，减少对资源的消耗。构建高新技术开发区，形成产业链，逐步实现产业集群，在展开激烈竞争的同时，通过正式与非正式沟通与合作，形成竞争与合作的良性关系，促进优先开发区可持续发展，恢复生态平衡；限制开发区在发展本地区的特色经济中，通过对优先开发区提供一定的生态产品最终提高其综合竞争力；重点开发区和限制开发区在合作过程中，可以转变重点开发区传统的经济增长模式，改粗放型经济增长模式为集约型的经济增长模式，促进经济又好又快发展。禁止开发区在同优先开发区、重点开发区合作的过程中，应注重生态效应。此外，通过财政和税收转移的方式，优先开发区和重点开发区可切实帮助限制开发区发展特色经济和生态绿色产业；在优先开发区和限制开发区、禁止开发区合作的过程中，限制开发区和禁止开发区首先要对自身有清晰明确的定位，找出自身的优势和劣势，优先开发区则通过资金转移使得限制开发区和禁止开发区分享保护环境资源，维护生态平衡的成果。

此外，还有四类主体功能区同时参与的多元合作模式。四类主体功能区分工不同，具体操作方式应视生态环境状况而定。如果生态环境问题处在一个相对平稳的阶段，优先开发区和重点开发区可以大力发展经济，同时带动限制开发区和禁止开发区大力发展特色经济，保护生态环境，实现生态效益；当生态环境问题上升为主要矛盾时，限制开发区和禁止开发区的合作就应上升为发展重点，各类决策均应将保护生态环境、维持生态平衡放在首位。

发展特色经济。限制开发区与禁止开发区不能单纯依靠国家给予的财政补贴维持本地的社会运行，而应根据自身情况，变区域劣势为优势，发展特色经济。应着力于教育、科研、文化产业、服务业以及信息产业的优先发展，减少乃至避免工农业生产。禁止开发区应强化对自然文化资源原真性和完整性的保护，将重点放在对山川河流保护以及有害气体与污染物“零排放”的考核。

（作者单位均为：河北联合大学国际教育中心）

责编/边文锋