日美韩海洋执法管理模式对我国的启示

【摘要】根据十八大的会议精神以及新一轮“大部制改革”方案，我国今年组建了中国海洋局，要改变海洋管理分散执法的现状。日本的分散型执法、美国的半集中型执法、韩国的集中型执法是世界比较有代表性的海洋执法模式，在明确执法主体、统一海洋执法权、配备精良执法装备、加强与海军的联系等方面对我国海洋执法管理都有启示。

【关键词】海洋执法 分散型 半集中型 集中型

我国海洋执法管理的发展历程

新中国成立以来，我国的海洋事业进入全面发展阶段，国家对海洋的管理工作也十分重视，根据实际国情，逐步建立并完善了相关的管理机制，其中最主要的是海洋执法管理体制。纵观我国海洋管理体制的发展历程，大体可分为四个阶段：

分散管理阶段（1949年至1964年）。从新中国成立到20世纪60年代中期，我国实行的为分散式海洋管理方式。这与我国长期以来形成的海洋国土意识有很大的关系，海洋国土意识的薄弱导致我国对海洋执法体制建设的不重视，造成海洋执法力量建设薄弱的局面，致使我国依法享有主权的海域面临被分割的危机。

随着我国海洋管理工作的开展，各部门、地区之间不断加大海洋管理工作的投入，但随之而来的便是海洋管理工作的重复建设，海洋执法力量分散导致执法效率较低等问题出现，我国的海洋权益也很难得到保护。对外方面，由于我国海洋开发、管理和保护能力薄弱，给了周边国家掠夺我国海洋资源的可乘之机，严重损害了我国的海洋权益，使我国海洋主权受到侵犯。

海军统管阶段（1964年至1978年）。从1964年到1978年，我国的海洋管理工作主要是由我国海军统一管理，其间还经历了中央军委代管和海军统管等阶段，另外还成立了国务院直属的国家海洋局，对整个海洋事业进行管理。这一阶段，对全国的海洋管理力量进行统一以管理全国的海洋工作，对我国海洋事业的发展做出了重大的贡献。此时的海洋管理体制为以局部统一管理为基础分散管理体制，然而此阶段，我国处于文化大革命时期，而且海军统管的军事色彩较浓，因此造成我国当时的海洋管理与国际发展的趋势向违背，既不利于海洋管理的常态化，难以实现维权的全天候，也容易造成外交工作的被动局面，引起外交纠纷。

分散性行业管理阶段（1978年至2013年）。从1978年到2013年3月，我国实行海洋管理体制为分散的行业管理体制阶段，即专门的海洋机关统一管理和其他部门相分工协调的管理模式。我国的海洋管理部门分属于不同部委的多个机构中，包括海监，海事，海关，缉私和渔政等部门，他们分别隶属于国土资源部，交通运输部，海关总署，公安部和农业部，分别或共同对国家主权和海洋权益维护、海洋环境保护、海上交通安全、海洋渔业生产，依法实施监督监视管理。然而改革开放过程中，各涉海行业部门和产业部门在发展各自行政事务权力之外还拓展和实施了部分海洋公共权力，如此便形成了国家海洋局综合管理和其他行业部门分散管理并存的管理现状，但是并没有形成统一协调的机制和机构，因此造成了众多的弊端：一方面，由于海洋事务的多头管理，造成管理上的混乱，另一方面，多头执法，力量相对分散，造成执法资源的浪费和执法效率的低下，另外，各部门重复建设，造成资源的利用效率较低。同时，在对外方面，由于分散执法造成难以形成统一的执法力量代表我国进行国际合作，在面对国际海洋争端之时也很难强有力地回应和维护我国的海洋权益。

确定实施综合执法管理（2013年3月至今）。中国共产党十八大报告指出，“要维护海洋权益，建设海洋强国”，前国家总理温家宝也在政府报告中指出，“要维护海洋权益”，因此，根据党的十八大会议精神要求，按照新一轮“大部制”改革方案及《国务院机构改革和职能转变方案（草案）》，我国2013年上半年将分散在海监、渔政、海关、海事、公安边防等多个部门海洋执法权进行整合而重新组建中国海洋局，隶属于国土资源部，主要职责是，拟定海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。另外还设立高层次的议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。新海洋局的组建将我国的海上执法力量重新整合，有利于统筹配置和运用行政资源，提高执法效能和服务水平，也有利于切实维护我国的海洋权益，向海洋强国迈进。

纵观新中国成立60多年以来的发展历程，我国的海洋管理体制经历了从行业管理到行政管理再到海洋综合管理的不同阶段，也基本形成了一整套统一管理和分部门、分级管理相结合的海洋管理体制，但是由于国际海洋事业发展和保护国家海洋权益的切实需要，建立和完善综合的执法管理体制是必不可少的，因此我国提出并实施了组建海洋局的行动，意在切实相应国家海洋管理的发展趋势，这也是发展海洋强国所必需的。

日美韩海洋执法管理模式

日本：分散型执法管理模式。起初，日本没有统一的海洋管理机构，属于分散型的海洋管理体制。2001年日本的涉海部门重新改组，有原来的8个减少为6个，其主要的海洋执法力量是日本海上保安厅，主要职责是：负责全国海洋国土开发的管理工作以及海上执法任务的执行。因此日本的海上执法体制经历了从不完善到逐渐完善的过程。除此之外，日本另外的五个执法部门分别是：通商产业厅、农林水产厅、环境省，文部科技省和防卫厅，另外还设立决策咨询和协调机构来弥补海洋事务分散所带来的弊端。由此可知，日本中央政府没有专门负责海洋事务的职能部门，其海洋管理工作主要分散到政府的各个部门，当遇到紧急突发事件时，会由共同的上级部门协调成立临时组织进行综合执法。

海上保安厅（简称JCG）隶属于日本国土基础设施交通省。其主要工作职能包括：维护海上治安，确保海洋交通安全，防治海洋危险，遏制海难事故等。海上保安厅成立于1948年5月1日，成立的初衷在于维护本国海上安全以及排除二战时期布置在日本附近海域的鱼雷，但发展至今，经过60多年的发展，海上保安厅已经发展为5个职能部门，11个管辖区，辖区内又分为多个保安部，以及多名执法人员组成。①日本海上保安厅主要由本厅、地方管区海上保安本部、地方海上保安部、海上保安署四级机构组成，实行最高长官负责制，并建立海洋情报信息综合处理系统，在组织内部以及各涉海部门之间实现信息的高度共享，切实提高海洋执法的效率。

美国：半集中型执法管理模式。美国海洋执法管理的主要特点包括两方面：其一，采取中央和地方分权，即国家通过法律形式确定各州对其陆地领域延伸水域及水域中的自然资源拥有管理，支配，开发和租赁的权利，但联邦也享有对国内所有水体及底土的各项权利，包括航行权，控制权，贸易权等；其二，设有半综合性的海洋行政管理机关，即国家海洋与大气局，隶属于商务部，主要负责海洋管理和资源环境的开发和保护工作，显然并没有包含所有的海洋管理的职能，余下的管理职能则分布在：交通运输部、海军、海事管理局、内政部的土地管理局和地质调査局、国务院、国防部的陆军工程兵等。除此之外，能源部、国家科学基金会、环境保护局、国家航天局等机关都有不同的海洋管理职能。②由此可见，美国的海洋管理体制是综合和分散的结合。

进入21世纪以来，美国在海洋集中管理方向的发展步伐明显加快，并将其定义为海洋世纪，美国的海洋执法工作主要是有国家安全部下设的海岸警备队承担，同时国家海洋与大气局还承担了海洋保护区法，渔业法和海洋哺乳动物保护法等法律法规赋予的执法工作。2009年9月，美国在《美国政府部门间海洋政策工作组中期报告》提出实施基本生态系统的海洋综合管理是国家的目标之一。③

美国的海岸警备队是美国的主要海洋执法力量，隶属于美国国家安全部，其主要职责范围包括美国海岸，港口，内陆水域以及国际水域等，在国家发生紧急状况时，海岸警备队的指挥权由海军掌握。在全国海域，美国共设立了九个海岸警备队区，分别由区域司令统领，约70个办事机构，190个执法站和搜救站，主要负责海域安全，港口安全，航运检查以及灯塔和导航设备的维护等。④经过200多年的发展，美国海岸警卫队不断从总统行政令、国会授权以及合并其他机构的过程中获得越来越多的新任务，形成了目前五大基本使命，即国土防卫、海上安全、海上治安、海上交通以及海洋资源与环境保护，几乎涉及到海洋事务的方方面面。作为美国五大军中之一，美国海岸警备队在战时和平时都发挥着重要的作用，是美国海洋权益保护的重要保障。

韩国：集中型执法管理模式。长期以来，韩国实行的是较为分散的行业管理体制，将海洋事务和开发活动分属于13个涉海部门，主要负责55项海洋职能工作。⑤随着《联合国海洋法公约》生效，韩国对分散的海洋执法力量进行改革，主要成立海洋水产部，对全国的海洋事务进行综合管理。1996年，海洋水产部升级为独立外厅，独立性和部门地位进步提升。新的海洋管理体制下，由海洋水产部统领执法，下属的计划管理室、海运分配局、港湾局、海洋政策局、渔业资源局、水产政策局、安全管理局和国际合作局各司其职，分管海洋的开发协调工作，实现海洋的综合管理。⑥

按照2003年韩国发表的国家海洋战略—《21世纪海洋韩国》，韩国的海洋水产部在随后的时间里需要完成六个管理目标，包括开发可能继续的海洋资源及保存海洋的环境、海洋的合并管理、提高船只产业的竞争力、海洋安全及海洋污染防止，建设作为在东北亚上分配中心的中枢的港湾，构筑水产资源及安定供给水产品，加强国际协作等，以实现“通过蓝色海洋革命增强国家海洋权利”的宏伟目标。

韩国的海洋执法工作主要是由海洋警察厅负责。海洋警察厅成立于1991年8月，隶属于独立外厅海洋水产部。作为韩国的三大警力之一，海洋警察厅与公共安全警察、消防警察共同承担国家的治安和防卫工作。海洋警察厅的主要职责为海上巡逻、犯罪搜查、情报收集与处理、海难救助、海上交通安全以及海洋污染的检测与防治等。其构成包括本部和全国13州、市的海洋警察署，下辖71个派出所、258个办事处，有工作人员7700余人。⑦海洋警察厅下辖12个海洋警察署，从地域上可划分为东海、南海和西海三部分，与韩国海军的舰队形成联合警戒防御体系，共同担负韩国的领海与周边海域的海洋执法任务。

由此可见，韩国的海洋执法管理拥有专职高效的海洋管理机构，统管海洋事务；拥有健全，完善的海洋管理体系，同时有系统完善的法律法规体系和对应的海洋政策，最主要的是拥有统一高效的海洋执法队伍。

对我国海洋管理的启示

《联合国海洋法公约》生效以后，很多沿海国家为了顺应时代发展的需要，都加大了对海洋执法管理体制的重视和改革力度，但我国仍旧采用计划经济时代确立的分散型的行业管理体制，这对我国海洋权益的维护和海洋事业的发展都是极其不利的。总结海洋强国的海洋执法体制的构建和实施，海洋综合执法管理体制是众多海洋强国的发展重点，因此建立和完善海洋综合执法管理体制，创建统一的海洋执法队伍将有利于我国建设海洋强国目标的开展，参与海洋强国间的国际双边合作，对发展我国的海洋事业，维护我国的海洋权益有着重要的作用。除了借鉴国外先进的海洋执法管理体制之外，国外先进的管理运行机制也值得我们学习。

明确海洋执法主体。纵观世界海洋强国，如美国、韩国、日本等，他们都是通过相关的法律法规来确定执法主体的法律地位，分别为《海岸警卫队法》，《警察法》，《海上保安法》，同时明确规定各执法部门的执法权限与执法范围，避免了由于执法主体不明导致的执法矛盾，如执法盲点，执法重复等现象，克服了执法部门之间各自为政，相互推诿的弊端，提高了执法效率。

统一海洋执法权。上述三国的海洋综合执法管理体制中，都是设立专门的海洋事务综合管理机构，将海上的执法权进行了统一，同事还建立一支标准的，兼顾多项海洋执法任务的准军事化的海洋执法力量，对各项海上事务进行综合管理，如美国建立国家海洋与大气局，下设海岸警备队作为综合执法力量，韩国设立海洋水产部，下设海洋警察厅，日本成立国土交通厅，设立海上保安厅作为唯一的海洋执法队伍。如此可以减少执法力量的分散，加强执法资源的利用效率，减少了重复建设，同时也可以集中财政资源进行执法设备的建设，提高执法能力。

配备精良执法装备。强大的执法能力除了需要有先进的执法体制作为保障之外，还需要为执法力量配备精良的执法装备，以美日韩为代表的海洋强国做出了良好的表率，包括日常巡逻使用的巡逻船（艇）、航标管理船等，海上救助和灾害处理的救助船舶以及海洋勘探船只和用于海上执法人员训练的远洋训练舰等都装备精良，而且数量较大，另外固定翼飞机与直升机的配备，都大大提高了海洋执法能力和执法效率，而且战时也可作为后备力量冲锋陷阵。

加强与海军的联系。作为准军事化的执法队伍，世界各国的海洋执法力量需要加强与本国海军的联系。如美日韩等国家，其海洋执法力量为海军的预备力量，在执法过程中也经常参与海军行动。如美国的海岸警备队战时归属海军指挥，韩国的海洋警察厅下属的海洋警察署与海军的舰队形成联合警戒防御体系，共同担负韩国的领海与周边海域的海洋执法任务，日本海上保安厅也建立海洋情报信息综合处理系统，在组织内部以及各涉海部门之间实现信息的高度共享，切实提高海洋执法的效率。

（作者单位：中国石油大学（华东）经济管理学院；本文系中央高校自主创新项目研究的阶段性成果，项目编号：13CX04029B）

【注释】

①张玉强：“海洋综合执法模式的比较研究”，《中国渔业经济》，2011年第6期。

②万月月：“中国海洋行政执法主体研究”，大连海事大学硕士学位论文，2007年。

③The White House Council on Environmental Quality， Interim Report of the Interagency Ocean Policy TaskForce， September 10， 2009.

④陈雪：“我国海上行政执法体制研究”，大连海事大学硕士学位论文，2012年。

⑤Dr. Kim S G. Implementation of the Ocean Korea 21， Korea Coastal Zone Management Act and Basic Lawon Marine and Fishery Development. 2009.

⑥宋国勇：“我国海上行政执法体制研究”，大连海事大学硕士学位论文，2008年。

⑦韩国海洋警察厅介绍，http：//www.js-msa.gov.cn/art/2010/9/27/art_2333_201537.html。

责编/丰家卫（实习）