2013年,是中国新一届中央领导集体全面治国理政的第一年,改革再一次被放在了显著的位置。自1978年以来的30多年间,财税体制改革一直是中国整体改革的突破口之一,但由于财政体制一时难以撼动,税制改革因此牵动人心。
从纳税人负担变化简单地理解税制改革,无非是减税和增税。而在微观经济仍需提振的情况下,减税是减少企业负担、增强经济活力的上佳之选。然而包裹在“结构性减税”一词下的减税政策的效果,却并不明显。
目前的结构性减税政策,从数量上看并不算少,但主要是围绕小税种进行小幅度的调整,尚未触及主要税种,因此减税规模不大。
相关人士提醒,在地方财政吃紧的情况下,税收征缴力度的加大并不反映在税率上,却会切实增加企业纳税数额。而不同领域的减税和增税同时存在,总体上也削弱了减税力度。
反映在数据上,中国的税收收入增长一直突飞猛进。2002年中国税收收入只有1.7万亿元,十年后的2012年则超过11万亿元,年均增长接近1万亿元。
据财政部统计,2012年全国公共财政收入117210亿元,同比增长12.8%,其中税收收入100601亿元,增长12.1%。据国家统计局初步核算,2012年中国GDP为519322亿元,同比增长7.8%,税收收入增速远高于GDP增速。
据了解, 2013年对财税体制进行大幅调整的可能性较小。今年的减税政策仍将围绕“营改增”试点进行,而可能进行的新税改项目,比如资源税改革和房产税改革,则为增税政策。
接受《财经》记者采访时,国务院发展研究中心高级研究员吴敬琏表示,财税体制改革这些年一直在讨论,2013年应该做的事情,就是各方面人士对改革提出意见,最终形成财税改革的路线图和时间表。
2012年的税制改革动作不多,其中最大的项目,是“营改增”改革。
2012年一开年,按照既定政策,上海市首先开始实行营业税改增值税改革,到年底全国九个省市陆续开展了试点工作。由于推进速度较快,在营改增试点发挥其应有的功效之外,各地也遇到不少棘手的难题。先是上海匆忙上马,面对交通运输业税负增加等情况一时难以应对。而后,由于国税与地税部门分置,北京等试点地区又遭遇国地税工作衔接不力等问题。
国税总局此前称,如果在全国全面推行营改增,全国税收净减收将超过1000亿元,由此可以带动GDP增长0.5个百分点。而据有关专家测算,由于试点行业和地区有限,2012年营改增试点省市的减税规模只有一两百亿元。
其他减税政策,多为2011年既定政策的延续。比如个人所得税中的工资薪金费用减除标准,自2011年9月起提高到3500元/月。国税总局的数据显示,2012年工资薪金所得个人所得税下降8%,部分减轻了中低收入者的负担。
尽管如此,多位财税专家对《财经》记者表示,从表面看纳税人的个税负担有所降低,但从优化个税政策的角度来说,一味调高“起征点”而无视此前确定的“综合与分类相结合”改革方针,这样的改革路径并不可取,若干年后对这一次个税制度调整“评价不会太高”。
另一项既定政策,即从2011年11月1日起,增值税和营业税起征点大幅上调。按照官方的说法,此举旨在减轻小微企业的税收负担。不过起征点的概念针对的是个体工商户和自然个人,与小微企业无关。
自2012年1月1日至2015年12月31日,对年应纳税所得额低于6万元(含6万元)的小型微利企业,其所得减按50%计入应纳税所得额,按20%的税率缴纳企业所得税。不过所得税优惠政策的缺点在于,不盈利者不享受,在当前小微企业普遍盈利不足的背景下,这项政策的实施效果事实上打了折扣。
2012年的“结构性减税”,大有名义上的“结构性减税”演化为事实上的“结构性增税”之势。
其中最为明显的是,2012年增加了新的税费项目。从去年起,在全国范围内,政府的收入体系正式增加了地方教育费附加。据测算,全国该项费用的征收规模在1000亿元左右。
教育费附加,是对缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人征收的一种附加费,税基是纳税人缴纳的增值税、消费税、营业税三税税额。此前的教育费附加是国务院确定的,征收率3%。而从2012年起,地方普遍又加征了一道地方教育费附加,征收率2%。此举的主要目的在于使去年国家财政性教育经费支出占GDP的比重提升至4%。
尽管自2012年2月1日起,发改委与财政部联合发文取消了253项涉及企业的行政事业性收费,官方还预计每年为企业减轻负担100亿元,但从2012年的非税收入增长情况看,清费措施并不尽如人意。
财政部统计,2012年全国非税收入16609亿元,比上年增长17.5%。其中中央非税收入2849亿元,增长5.7%,地方非税收入13760亿元,增幅高达20.3%,远高于同期税收收入12.1%的增速。
细心者还可以发现,财政部每月公布财政收支情况,但近几个月已不再单独公布非税收入的累积数据,只列举税收收入的累积数据。此举是否因非税收入增长过快,唯恐引发社会争议的担心而为,目前不得而知。
对于表面结构性减税实则增税的状况,财政部财科所研究员孙钢表示,有增有减只能称作结构性调整,不能叫结构性“减”税。
2012年中,中国社科院财经战略研究院院长高培勇在接受《财经》记者采访时表示,当年的实质性减税规模必须达到数千亿元才行,没有数千亿元中国的经济问题解决不了,很有可能是“不见声响”。他给出的减税规模是,至少要达到6000亿元。
一位不愿透露姓名的财税专家表示,从2012年的增值税、营业税、消费税增长趋势看,这些税收并没有出现明显的增长放缓迹象。经这位专家测算,2012年全国减税的额度大概为900亿元。
一个基本共识是,今年的财政赤字有可能明显增加。据相关决策研究机构测算,全年财政预算赤字总规模预计会增加50%,达到1.2万亿元。
国税总局原副局长许善达对《财经》记者表示,2012年财政收入增长较慢,而新一年的财政支出又很难压下去,与此同时还要坚持结构性减税。在这种矛盾的状态下,中央决策层下决心增加4000亿元赤字,以保证在不削减支出的同时,将该减的税减下去。
“营改增”试点,仍将是2013年税制改革的重头戏。
2012年12月1日,天津、浙江、湖北三地已正式启动营改增试点。将这三个地区纳入试点,表明国务院确定的将营改增试点范围,由上海市分批扩大至北京等八省市的改革阶段目标已经完成。
将更多行业纳入试点范围的呼声也不断高涨。2012年10月,国务院副总理李克强在主持召开扩大营业税改征增值税试点工作座谈会时表示,要抓紧制定扩大改革试点的具体方案,有序扩大试点范围,适时将邮电通信、铁路运输、建筑安装等行业纳入改革试点。
据了解,从2012年起铁路运输企业税收收入的划分方式已经重新调整。其中,铁道部集中缴纳的铁路运输企业营业税、城市维护建设税、教育费附加由中央收入调整为地方收入。
此前,这几项税费均为中央收入,这在一定程度上阻碍了营改增改革将铁路运输服务纳入试点范围,目前试点范围只包括陆路、水路、航空和管道运输服务。
孙钢认为,将铁路运输企业营业税划归地方,是为营改增改革扩围铺平道路,否则该类型企业仍无法纳入。
北京市营改增工作小组一位成员对《财经》记者透露,邮电通信业和铁路运输业纳入试点相对较为容易,财政部和相关方面也在不断沟通。唯独建筑安装业相对较为复杂,最大的难点在于,将其纳入就相当于把厂房等不动产纳入增值税抵扣范围,由此可抵扣的进项范围会大大增加,不仅难以管理,还会影响增值税收入。按照现行政策,增值税固定资产抵扣不包括不动产,即使是附属在不动产上的动产,也不允许抵扣。
孙钢表示,建筑安装业如果将不动产全部纳入抵扣,有可能在收入上出现“大窟窿”,政策制定者因此会特别慎重。
在扩围时间上,2013年上半年需对目前试点地区的施行效果进行评估总结,因此动作不会太大。营改增扩围预计将在下半年进行。北京市营改增工作小组一位成员表示,如果2013年全国铺开的话,一定是在交通运输业和部分现代服务业的已试点行业先铺开,新纳入的行业不会贸然扩至全国。另外,尽管金融保险业纳入试点的呼声一直很高,但今年推行的可能性不大。
除营改增之外,2013年其余可能推出的税改举措,多为增税政策。其中最引人关注的,就是个人住房房产税改革。
1月15日国务院总理温家宝在财政部调研时强调,从中长期看,有两项重大的税制改革要认真研究,其中一项就是改革房地产税收制度,逐步建立起覆盖住房交易、保有等环节的房地产税制,促进房地产市场持续健康发展。
2012年9月,国税总局政策法规司巡视员丛明在第五届中国企业税务管理创新大会上透露,房产税下一步将扩大试点范围,并逐步建立房产税制度,房产税具体深化时间可能在2013年初。
2011年1月,上海和重庆相继宣布从2011年1月28日起启动个人住房房产税改革试点。时至今日,两地进行改革已整整两年。
两年来,渝沪两地对征收个人住房房产税的具体情况大多三缄其口。据了解,由于在应征范围、征收标准等方面遇到阻力,扩大试点范围压力重重。
上海市税务局相关负责人此前曾对《财经》记者表示,上海房产税改革落实的情况不是很好,可以说“没有完全征起来”。重庆方面实施的情况稍好,对外发布的信息也比上海多,但实施效果并不理想,对房地产市场的影响有限。
重庆市地税局相关负责人对《财经》记者表示,重庆市与个人房产税管理相关的部门包括房管、国土、财政、税务等多个部门,但目前都不愿对外披露房产税征收的任何细节。
截至目前,重庆市还未公布2012年的地税收入。该负责人说,公布收入时不会单独提及个人住房房产税收入。另据了解,2013年重庆市个人住房房产税高档应税住房价格标准调整为12779元/平方米。
这也是自2011年1月启动房产税试点以来,该市第二次将应税标准调高。2011年该标准为9941元/平方米,2012年为12152元/平方米。这意味着高档住房方面,2012年房产税征税范围与上年相比缩小了。
由于在法律依据、征税目标以及是否重复征税等方面存在极大争论,个人住房房产税改革不仅在实施的第二年毫无进展,接下来如何推行也充满变数。同时,对个人房产税制度的否定之声也不断发出。全国人大财经委员会副主任委员吴晓灵2012年就曾公开表示,房产税不应再扩大试点范围。
财政部财科所所长贾康表示,目前住房制度存在的矛盾越来越严重,积重难返之后就更难解决。现在就是要通过两地试点,建立制度框架,这也是渐进式改革普遍存在的一种路径依赖。
贾康认为,2013年房产税试点扩容是“大概率事件”。他建议有关部门尽快向社会明确房产税改革要点,包括首套房不征税、征税目的为调节高档房产等。
目前北京市2013年“两会”正在召开,国务院参事、北京市政协委员、中央财经大学税务学院副院长刘桓在会议上提出,该市实行的房屋限购政策已到了适时退出的时候,应该放开高价商品房的限购,并考虑先在全市高房价区域试点房产税。
在2013年初举行的中国企业发展高层论坛上,国税总局总会计师汪康表示,虽然国税总局、财政部等部门正在积极研究房产税扩大试点范围的方案,但目前要提出一个完善的方案还有难度。他表示,由于房产税关系国计民生,扩大试点还要经过更大范围的讨论。
孙钢表示,目前上海和重庆两地都是自行试点,方案报财政部备案,财政部不发表意见。他认为目前的一大难题是,各地的房地产市场情况存在巨大差异,由中央定一个统一的实行方案难度非常大,但同时中央又不愿放权给地方自行立法。另外,目前个人房产税的试点都在城市,市内房产价格差异不会太大,如果将来扩至省级,省内房产情况有太多差别,届时房产税如何布局面临更多挑战。
“下一步是根据上海、重庆的方案完善推行,还是再增加新的方案,现在很难说。”孙钢说。
相对于个人房产税改革,2013年实行资源税改革的可能性就大多了。
从上世纪80年代起,中国开始对自然资源征收资源税,征收模式都是从量计征,即按照应纳税资源产品的销售数量,乘以规定的单位税额计算纳税。
为完善资源税制度,2010年6月起中国首先在新疆进行原油、天然气资源税改革试点,随后又在其他西部省区进行试点,将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征,税率为5%。2011年11月起,油气资源税从价计征开始在全国范围实行。
长期以来,煤炭在中国一次能源生产和消费中的比例占到70%左右。相对于油气资源,煤炭资源税从价计征的改革涉及面更宽、影响更大,改革也更为复杂。因此,煤炭资源税改革并未随油气资源税改革同时推出,而是被搁置了下来。
据《财经》记者了解,煤炭资源税从价计征的试点方案早已成型,此前曾有望于2012年四季度展开试点,税率或为5%。
由于种种原因,多年来被延宕的煤炭资源税改革,2012年再次被搁置,至今没有下文。
一位权威人士对《财经》记者透露,主要原因在于计税价格不易确定。煤炭资源税主要是对原煤进行征税,而现在很难见到真正的原煤,基本都要经过初步的洗选加工,因此连计税价格都找不到,无法进行从价计征。另外煤炭开采者很多都是个体户,连账目都不健全,交易多为现金交易,计税价格无法确定,从价计征还容易滋生腐败。
2012年,有几个煤炭资源大省提出开展煤炭资源税从价计征试点。而国务院提出如进行试点,增税必须与清费挂钩,即将目前一些煤炭资源收费项目取消。地方政府对收费项目拥有减免权,一旦提高税收并降低收费,地方总收入有可能还会减少,同时也失去了控制收费项目的权限。因此,提出试点的几个省份后来便不再争取。
该人士称,由于煤炭的开采成本不同,从价计征有可能带来逆向调节,利润高的税率低,利润低的税率高。
2013年伊始,湖南、湖北两地的资源税改动作引发了部分关注。由于涉及增税,唯恐引发其他省市的争议,这两项政策被处理为政府非主动公开信息。
据了解,自2013年1月1日起,湖北省磷矿石资源税实行从价定率征收,税率为10%。湖南则是对石墨和铅锌矿进行从价计征,目前税率未定。两地的资源税改举动,与两省的“两型社会”试验区改革有关。
前述权威人士还透露,两地目前的资源税改措施形式大于内容,不具有资源税改革的代表意义。而且从实际出发,磷矿等产品从价计征也不会为当地带来多少收入,因为计税价格同样找不到。
资源价格上涨时,税额调整就无法及时跟进,这应当是从量计征的一大缺点。但上述权威人士称,这一点可以通过建立与市场情况相结合的税率调整机制进行解决,并非一定要从价计征。“从量计征有其优点,不能矫枉过正地一概否定,应该适合从量就从量,适合从价就从价。”该权威人士说。
孙钢也认为,其实从量计征和从价计征各有优缺点,两者应该并存,针对适合的资源分别发挥作用。
温家宝1月15日在财政部调研中谈到优化税制时说,近期要切实抓好“营改增”扩大试点和资源税改革工作。
自1994年实行分税制改革以来,现行财税体制在发挥作用的同时,也越来越表现出明显的不适应性。近年来,关于改革财税体制的呼声此起彼伏。
十八大报告提出,要加快改革财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系,构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。
关于2013年的财政体制改革,2012年全国财政工作会议的表述几乎一如从前,比如包括健全财力与事权相匹配的财政体制,优化转移支付结构,继续完善省级以下财政体制,健全县级基本财力保障机制,完善预算管理制度等。唯一可称亮点的是,“首次向全国人大报送社会保险基金预算”。届时,财政预算的四本账包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算,将同时报送全国人大进行审议。
高培勇认为,从20多年前的历史经验看,正是通过财税上的放权让利并以此铺路搭桥,才换取了当时各项改革举措的顺利出台和整体改革的平稳推进。植根于中国的现实国情并顺应于改革的基本规律,以财税体制改革为突破口和主线索来推动全面改革,是个适当选择。
吴敬琏表示,中国现行的财税体制有很多问题亟待解决,其中包括分税制如何改进、各级地方政府的收入和支出责任如何对应、整个预算如何增加透明性,以及人民代表大会的监督应该怎样进行等。
据悉,针对财税体制改革,各方面有三四个整体设计方案,各个方案侧重点有所不同,目前正在讨论当中。
“今年应该做的事情,就是各方面有关人士和有兴趣的人士提出意见,最后形成财税体制改革的路线图和时间表。”吴敬琏说。