再推环保公益诉讼

NGO组织“自然之友”、自然大学联合将中国神华煤制油化工有限公司、中国神华煤制油化工公司鄂尔多斯煤制油分公司，诉至北京市东城区中级法院和内蒙古鄂尔多斯中级法院，指其抽取地下水、排放废水等行为导致当地生态环境恶化。

9月9日，立案材料被鄂尔多斯中院拒收。此前8月30日，北京市东城区法院电话告知代理律师“不予立案”，但未出具裁定书。

对于这样的结果，协助两原告起诉的中国政法大学污染受害者法律帮助中心诉讼部副部长戴仁辉律师表示无奈。他透露，北京东城区法院通知不予立案时解释，《民事诉讼法》第55条虽然对环境公益诉讼有规定，“但究竟什么样的原告能提起环境诉讼，法律规定的不清楚”。

因此，10月23日，多个环保组织成员、环境专家以及法律界人士组织座谈。

与那些业务主管部门为中央级政府部门的社会组织相比，注册在地方、立足于民间的环保组织，对环境公益诉讼更加积极，因为每个地方面临的环境问题都有明显的区域特征，地方团体才会真正长期关注所在地的生态环境，在当地跟踪、监测，与地方政府沟通，向社会呼吁等。

两天前，《环境保护法（修订案）》三审稿提交全国人大常委会审议。其中，公益诉讼主体诉讼资格的要求，从“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”这唯一主体，修改为三个门槛：依法在国务院民政部门登记；从事环境公益活动连续五年以上；信誉良好的全国性社会组织。

按上述三个硬条件，国内只有环保部下属的中华环保联合会、中国环境文化促进会、中国生态文明研究与促进会等几家有提起环保公益诉讼的权利，其他个人和组织一概被排除在外。

即便这一小步，还是基于二审稿公布后引起广泛社会关注，包括人大常委会委员、部分政府部门和社会公众舆论都倾向于扩大诉讼主体范围。

十二届全国人大常委会法律委员会在提交三审稿时则表示，“考虑到环境公益诉讼制度是一项新制度，宜积极稳妥地推进。”这让此前曾经对环境公益诉讼主体范围扩大抱有较高期待的民间公益组织，对三审稿的“稳妥”的推进感觉失望。

诉讼主体门槛

10月21日公益诉讼主体相关条款公开后，NGO组织“自然之友”紧急发出公开信，指责三审稿与二审稿相比“换汤不换药”，对《民事诉讼法》中“有关组织”可以提起环境公益诉讼进行了缩小性的限制，某种程度上堵塞了解决环境纠纷的司法途径。

作为一家注册于北京市朝阳区的社会i7h3mFM2x8AwsOGyEE2YHbZUesVk6lCHTeoOQBHk9u0=团体，“自然之友”难以达到三审稿的要求。

中国民间环保组织一直面临登记注册难的问题，虽然有越来越多的民间组织获得正式身份，但多在省、市、区注册。很多民间组织并不能在“国务院民政部门”，即民政部登记注册，仅此一条就堵死了绝大多数民间环保组织作为环境公益诉讼主体的可能性。

“自然之友”在公开信上称，近年较为活跃的25家民间环保组织，仅有中华环保联合会达到了“在国务院民政部门登记”这一标准。其他即便“从事环境公益活动连续五年以上”，也无法拥有环境公益诉讼主体资格。

《财经》记者了解到，在民政部登记、以“环保”“环境”“生态”为名的社会团体共计20家。其中，“中国环保机械行业协会”等具有明显的行业协会性质；“中国环境诱变剂学会”等则更倾向科研领域。真正将环境污染防治、生态问题督察等行动性环保措施纳入业务范围的并不多。而除了中华环保联合会，其他19个社会团体均未作为环境公益诉讼主体出现于公众视线。

根据中国政法大学环境资源保护法学教授曹明德估算，如以三审稿相关规定为标准，全国范围内有资格作为主体提起环境公益诉讼的社会团体，约有13家。

至于“信誉良好”的规定，在曹明德看来更是似是而非，“一个社会组织，如果有违规行为就被取缔了，合法存在是不是就是信誉良好？”

诉讼难立案

实际上，与那些业务主管部门为中央级政府部门的社会组织相比，注册在地方、立足于民间的环保组织，对环境公益诉讼更加积极，因为每个地方面临的环境问题都有明显的区域特征，地方团体才会真正长期关注所在地的生态环境，在当地跟踪、监测，与地方政府沟通，向社会呼吁等。而这些呼吁能取得的实效非常小。

在“渤海湾蓬莱19-3漏油事故”“云南铬矿渣污染事件”等大型环境事件中，都能见到环保组织试图寻求司法途径的表态，亦已出现一些成功案例。中国科学院动物研究所副研究员解焱担心，如果没有环境公益诉讼权利，地方团体的动力和工作成效会大打折扣。

2009年之前，由环保组织或个人提起的环保公益诉讼，从未真正走入法院大门。直至2009年7月，中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源局一案被受理后，环境公益诉讼日渐增多，也有越来越多的NGO组织加入了诉讼主体之列。

比如，2011年9月，自然之友、重庆绿色志愿者联合会及云南省曲靖市环保局作为共同原告，向曲靖市中级人民法院提起环境公益诉讼，要求污染企业停止侵害，消除危险，赔偿因铬渣污染造成的环境损失。一个多月后，曲靖市中级人民法院正式受理了这起诉讼，目前案件正在审理之中。

2012年6月21日，江苏省常州市环境公益协会，向溧阳市人民法院提出诉讼，要求溧阳市航务工程公司、当事人高某，立即采取措施，消除其倾倒化学污泥造成的环境污染损害、恢复土地原状。一个月之后，案件在溧阳市水资源保护巡回法庭开庭。同年11月，原告环境公益协会胜诉。

然而，更多是失败的案例。中国政法大学污染受害者法律帮助中心建立15年来，帮助300多起受害者向法院提起诉讼，仅10%胜诉，20%多败诉，还有70%左右长期拖而未决，连立案都未达到。

曾轰动一时的“渤海湾蓬莱19-3溢油事故”中， 11家环保机构准备代表公众提起公益诉讼，起诉涉事企业康菲石油（中国）有限公司和合作方中国海洋石油总公司，但不仅公益组织作为诉讼主体起诉责任企业没有下文，环保人士以个人名义提出的立案申请也石沉大海，包括百余渔民委托专业律师在三地提起的民事诉讼，亦在海南、天津、山东青岛三地遭遇立案难。

甚至二审稿中拟被指定为环境公益诉讼唯一主体的、由环保部主管的中华环保联合会，也遭遇过类似尴尬。2013年上半年，中华环保联合会共提起4起环境公益诉讼，3起难立案。

2013年1月1日起开始实施的新《民事诉讼法》规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。法院立案庭接受立案材料后，应当于七日内做出受理与否的书面答复。符合立案条件的，应当及时受理；不符合立案条件的，应当做出书面答复。

作为新《民事诉讼法》实施后提起的首例环境公益诉讼，中华环保联合会就山东潍坊昌乐县五图街道部分村庄地下水遭严重污染问题提起诉讼后，山东省潍坊市中级人民法院既不下发裁定驳回诉讼，也不受理案件。

对此，立案庭一位高姓法官曾对媒体辩称：虽然新《民事诉讼法》实施以前，国内很多环保法庭受理过以中华环保联合会作为公益诉讼主体的案件，但因为新《民事诉讼法》并没有明确界定哪些国家机关和法律规定的组织可以作为公益诉讼主体，在新的司法解释出台之前，该院不能贸然受理此类公益诉讼案件。

中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发则指出，“以《民事诉讼法》第55条的规定没有司法解释为由来拒绝受理诉讼，有违法嫌疑”，导致《民事诉讼法》对环境公益诉讼的规定成为一纸空文。

很多环保领域的学者和民间组织，此前都寄厚望于《环保法》引入环境公益诉讼概念后，能够改变这一窘境。然而，三审稿的相关条款，与此期待相去甚远。

中国政法大学诉讼法学研究院民事诉讼法学研究所主任肖建华表示，“（对于环境公益诉讼究竟）是鼓励还是禁止？禁止就不要写。否则为什么要去限制？”

如何封堵“滥诉”

对于修订稿种种限制性的规定，人大常委会法律委员会的解释是，“确定环境公益诉讼主体范围需要考虑诉讼主体的专业能力、社会信誉等因素，防止滥诉”。

立法者的担忧主要是针对逐利和非逐利型的滥诉。其中，个人滥诉一般是为了追求利益，即民事赔偿和罚金，也有可能在诉讼中与对方当事人恶意和解。

不过，基于目前各地设立的77个环保专门法庭的现状，许多法学研究者认为，即便放开环保公益诉讼主体限制，环境公益诉讼的“滥诉”可能性仍然不高。

昆明市中级人民法院2013年10月17日公布的全国首份《环境司法保护情况报告》显示：五年来，该院一共只审理了6起环保公益诉讼案，每年平均只审理1起环保公益诉讼案件。

在预防逐利滥诉方面，美国有成功经验，其中最重要的原则为：私人原告通常不能获得补偿性赔偿金。民事处罚的罚金必须上交联邦政府国库。还有一些法案规定，环境公民诉讼的司法和解必须事先通知联邦政府。

美国的相关统计数据显示，1993年1月20日-1995年5月5日，基于《清洁水法》的公民诉讼已使300万美元的民事罚金上交至美国国库，1000万美元罚金上交州政府，6100万美元作为量化的强制救济用于解决环境危害。还有未作统计的其他额外强制救济，数额也许更大。

肖建华建议，若是出于防止逐利性滥诉的目的，可以明确规定，社会团体提起环境公益诉讼不得请求损害赔偿，“如果诉讼目的仅仅是慈善性的，要求被告停止侵害恢复原状，最多就是要求被告承担诉讼费，这在任何案件中都是最低要求，这就没有问题”。

非逐利性的恶意诉讼亦有解决之道。根据美国的司法实践，原告必须在起诉前将书面的“起诉意愿通知”送交被主张的违法者以及联邦政府和州政府的环保部门，在该“起诉意愿通知”送交之日起满60日，起诉人方可向法院提起诉讼。环保部门可以选择是否由自己对环境违法者提起民事诉讼，并允许被告做出纠正违法行为的努力。此处可见，环保部门的介入，使诉讼更深入维护环境的主旨。

另外，法院也可以拒绝受理违法者已在60日期限内纠正其违法行为的环境公民诉讼。如果联邦政府或州政府已经对污染者进行了起诉，并且正在“勤勉执行”，那么私人原告一般不能再提起环境公民诉讼。

各种限制性规定对防止“滥诉”成效显著。据美国司法部统计，美国2008年-2010年依据《清洁空气法》和《清洁水法》起诉的环境公民诉讼案件，总数为227起。

而与此形成对照的是，仅2008年一年美国环境保护署就向美国司法部移交了216宗刑事案和411宗民事执法案，由司法部向法院提起诉讼。

基于环保问题有专业性的考量，曹明德认为，可以设置一定的门槛，但“要恰当，三审稿明显门槛过高”。

此前，曹明德曾经受最高人民法院的委托，对《民事诉讼法》第55条提及的“法律规定的机关和有关组织”进行了相关司法解释。他在建议稿中列出了四项条件：依法登记（包括工商部门）；有名称、组织机构和办公场所；以环保为主业；有十名以上的工作人员和律师。

曹明德判断称，“在全国范围内有影响力的环保组织，每个省级行政单位也不过一两个，活跃的并不多，不能以滥诉为借口来拒绝社会组织参与环保事业。”

在环境问题日益加剧的当下，仅由政府进行环保监督力量不足，应借鉴美国经验，放开环境公益诉讼，以此发动个人和公益组织更积极地投入到环境保护中。

本刊记者高胜科对此文亦有贡献