北京户口：政策、法律与利益的博弈

指标控制并未阻碍北京常住人口数量的急剧膨胀，反而成为落户北京的第一道关卡，要再拿到用人单位提供的“进京指标”。只有“双指标挂钩”才能获得北京户口

莫言获奖后要在北京买房的段子曾一度流传坊间。说是莫言获奖后，有记者问他准备怎么用巨额的奖金。莫言笑说：我准备在北京买套房子，大房子，后来有人提醒我说也买不了多大的房子，750万元也就是120平方米。随后，地产商潘石屹在微博上问莫言“有北京户口吗？”。

这个戏谑的段子背后，隐藏的信息量实则很大。人们容易读出的是，北京房价惊人、在北京没户口难买房、北京户口捆绑福利。换句话说，北京房子难得，北京户口取得更不易。

象征首都身份的北京户口，对大多数人来说，是一座难以逾越的壁垒。有人抱怨，2013年北京高考不允许非京籍生源报名，拿到一纸北京户口越来越难，即便是明星，北漂多年甚至积累了相当高的人气，也未必能拿到北京户口。

在中国，户口代表的是身份。“身份”影响并左右着一个人以及他的下一代。这种影响不仅体现在计划经济时代附着于户口的教育、居住限定、职业等，还折射在如今购房、购车的限定上。

人们从未停止抨击这种户籍被赋予的“特权”，恨着，抱怨着。但是，北京户口的诱惑，仍旧使得几乎人人趋之若鹜。

“首都身份”情结

大多数时候，人们似乎已经慢慢接受了“首都身份”的高昂姿态，羡慕渴望着，却也不断安抚着想要得到它的躁动的心。但“房姐”龚爱爱这类人的接连被曝光，让人们一下子变得狂躁：北京户口只是穷人难高攀，富人、达官贵人们，可以拥有的何止一个“北京”户口。

现实中，北京户口似乎已成为一种荣誉和财富的象征。《方圆》记者在调查中发现，不少人以拥有北京户口和房子为荣，这些人不仅包括了生活在北京的，还有一些外省市人，北京并非他们的经常居住地，他们甚至一年难得几次进京，但他们在北京拥有房产。正因为北京户口被赋予的荣誉光环，北京户口也成为一些企业吸纳人才的最有力的筹码。2013年1月13日21：21天津卫视播出的《非你莫属》，环球雅思总裁张永琪为一名优秀的求职者开出了一个条件：应届毕业生可以提供北京户口。此话一出，立刻引发了现场boss团的争论。

据记者了解，“北京户口”话题之所以在boss团“炸开了锅”，是因为在场的多位boss认为，张永琪开出了对求职者极为有诱惑力的条件。在北京打拼多年的媒体人小何认为，几乎每一个人，不管是梦想进京或者“北漂”的人，抑或已经拥有北京户口的外地人，都有北京户口情结，“不管他嘴上说北京户口对他来说重要还是无所谓”。

“就连征婚启事上也要标明：希望对方是北京户口。总而言之一句话，利用一切可能的机会获得北京户口，哪怕付出的再多再辛苦。因为这（北京户口）除了是一种身份和享有一系列特殊福利待遇的凭证，还是能让人踏实，有安定感的东西。”小何说。

北京户口的附加值

“究其最根本的原因，还是因为户籍被赋予了太多的额外价值，在中国社会，买房、贷款、计生、教育、社会福利、出入境等多方面的公民待遇都能和户籍挂钩。”中国人民大学社会与人口学院人口系主任段成荣认为这些公民待遇的需求导致很多人去争取北京户口。

《方圆》记者粗略统计，北京户口至少拥有80余项福利，具体涉及买房、教育、就业、交通、治安、婚姻、生育、医疗、养老和金融10大类。

其中，福利最为明显的即为买房。2010年4月30日，北京市开始实施限购，外地人要出具连续五年在京的纳税证明或者社保缴纳证明，才能在北京购房。

在教育上面，北京户口带来的福利也颇为明显。非北京户口的学生在北京上学是件麻烦事，需要其父母提供5个证件：暂住证、居住证明、就业证明、户口所在地没有监护条件证明和户口本。

除了五证齐全，钱也是个大问题。在幼儿园阶段，外地幼儿一般只能进民办幼儿园，收费大多为2500—3000元/月，而公立幼儿园一般都是1200元/月。公立小学初中都会对非北京户口的学生收取借读费、赞助费等费用，每年至少3000元。在高中阶段，如果没有北京户口，即使考试分数超过了录取分数线，每年仍然至少上交1万元的择校费。这样算下来，在一般情况下，非北京户口的学生在上大学之前要多花费8万元左右。

与8万元的费用相比，高考上大学的几率更被外界所看重。参照2011年北京大学录取数据，北京户籍的考生考上北大的几率是河南考生的28.1倍，贵州考生的35.5倍，广东考生的37.5倍，安徽考生的41.3倍。

除此之外，企事业单位招聘优先选择北京户籍人士，有北京户口在婚姻上更受青睐，银行某些业务还需北京户口担保等都是不争的事实，这一切都让北京户口的含金量飚升。

户口变“虎口”

户口，在50多年前只是一份籍贯记录。如今，作为保护城市人口福利的主要工具，户籍变成了一个沉重的话题。

1954年宪法规定，公民有“迁徙和居住的自由”。第二年，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度。

1958年，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，该条例以国家法律的形式对户籍管理的诸多方面作了明确规定。在当时的计划经济时代，在粮食短缺和重工业优先发展的背景下，户籍制度发挥了严格限制农村人口向城市流动的作用，以保证工业化的积累和保护城市就业。诸如全面就业、住房、医疗、教育、幼托、养老等城市管理制度也就随之建立了。

1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件对从农村迁往城市、集镇，对集镇迁往城市严加限制，堵住了农村人口迁往城镇的大门。1975年宪法取消了有关迁徙自由的规定。1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行暂住证、寄住证制度。

上世纪80年代开始，“农转非”政策发生变化，对象逐渐扩大，指标有所调整，控制办法有了改变。此后，户籍制度逐步松动。业内人士认为，中国的户籍体制改革进程，就是这样实现了从身份到契约、从“控制”到“解锁”的转型。

至上世纪九十年代，对于全国大多数中小城市而言，城镇户口不再难以获取，特别随着农村社会保障体系的建立，缩小了农村户口与城镇户口之间的差别，“农转非”渐渐成为一个历史词汇。

但在中国文化与政治中心的首都，尽管一些在计划经济时代附着于户口的教育、职业、居住限定已逐渐松动，新的“特权”——购车购房的限定，却构建起一座新的壁垒，让户口成为一种身份的象征。

户口滋生寻租空间

对普通人来说，取得北京户口几乎是难于登天，但现实中，北京户口却可以成为“房叔”、“房姐”们的“专利品”。

“房叔”最开始是网友对广州番禺区城管局官员蔡彬的称呼。蔡彬被爆出一人拥有22处房产，市价达7000多万元。经当地纪委介入调查，最终被免职、“双规”。继“房叔”之后，龚爱爱事件被曝光，网友称呼其“房姐”。这之后，“房媳”、“房妹”等粉墨登场。

这些人几乎都拥有不止一个户口。北京大学社会学教授郑也夫认为，户籍制度是计划经济的产物，存在诸多漏洞，与现在的市场经济格格不入。一方面，户籍制度设置很多门槛，挡住农民进入城镇，阻碍了人口的正常流动。另一方面，也为某些“特权阶级”打开了便利的大门，滋生腐败，导致社会的不公平。

清华大学公共管理学院廉政研究室副主任任建明举例说，户口滋生的腐败首先体现在，特权阶层通过非法途径获取户口。他们或在房地产调控限购政策的驱使下，为了买房而获取户口，或为了转移财产，获得多个户口“掩体”。

“打通户籍管理部门的各个环节，不是一般的关系，而且涉及金钱交易，行受贿的金额也不小。”任建明说。

对于办理户口的民警来说，一旦被“收买”，贪污受贿、徇私枉法、滥用职权，或者伪造变造号码、登载虚假信息等违法行为也就随之而来。

北京户口滋生的腐败犯罪还在于，户口制度捆绑的福利，形成了寻租空间。以经济适用房的申请为例，据知情人士透露，目前持有北京经济适用房的人，有不小比例的人实际上并不符合申请经济适用房的条件。这里面实际上就涉及国家公职人员贪污受贿、徇私枉法、滥用职权等犯罪行为。

“权贵们在户口里的特权，比起不能获得户口的普通人来说，更让公众难以接受。”北京理工大学教授胡星斗说。

近年来，也出现了多起倒卖北京户口案。去年底，北京市东城区检察院侦结了一起倒卖北京户口案：北京市社保中心工作人员赵宏及其前妻李敏，涉嫌通过某建筑总公司人力资源部劳资员王新，以虚假招工的名义，先后为多名大学生落户北京，并因此向王新行贿人民币10多万元。赵、李二人也因此获刑。

该案的办案检察官在调查中发现，每年通过买卖指标等非法手段获得北京市户口的大学生，在有些地方，甚至比正常因就业而落户北京的大学生还要多，这里暴露出不少问题。

另外，北京户口也成为部分国企、事业单位的“吸金”工具。北京市海淀区人社局相关工作人员透露规定，国企因为纳税额高，拿到的户口指标多。据介绍，个别单位指标甚至用不完，有的就浪费了，也有的被非法高价倒卖，最高售价竟然达30万。

这些基于户口形成的寻租空间，在社会上早已是公开的秘密。

户籍改革之争

城市发展不能只要“人手”，不要“人口”，户籍门槛也不能只成为普通人进入城市的路障，这一直是户籍改革激进派的口号。多年来，户籍改革带来的经济问题、社会问题，争议一直持续着。

早在5年前，一名安徽籍北京执业律师程海就曾因户口迁移问题，先后将北京、安徽两地的公安部门告上法庭，以期通过自己的实际行动，推动户籍改革的脚步。

程海认为，作为我国迄今唯一一部生效的户口专门法律，1958年《中华人民共和国户口登记条例》（下称《条例》）明确规定公民应当把户口登记在经常居住地。他长期定居北京是事实，有权利要求将户口迁往北京。“按照宪法和立法法的规定，其他与户口登记有关的规章制度都是它的下位法，如果与它发生抵触，应当执行上位法。这其实是个简单的法律问题。”

实际上，《条例》已经被架空了很多年，作为下位法的《公安部关于处理户口迁移的规定》（国发[1977]140号，下称140号文）以及《公安部关于启用新的户口迁移证、户口准迁证的通知》（公通字[1994]62号，下称62号文）等文件才是公安部门目前执法的依据。而上述文件对户口由小城市迁往大城市，尤其是北京、天津、上海等中心城市作出了严格的限制。

程海的观点得到了当时不少法律学者们的认同。他们认为，户籍改革应该回到简单的法律问题上，坚持依法治国、恢复上位法尊严。

最终程海的诉求未能如愿。但在程海提起诉讼期间，公安部向国务院提交了《公安部关于进一步改革户籍管理制度的意见》，下一步户籍制度改革“要以具有合法固定住所为基本落户条件，调整户口迁移政策，允许符合条件的流动人口在经常居住地落户”。此前，公安部已经进行了长达22年的相关调研，过于漫长的过程亦屡遭诟病。

近几年，在各界专家的呼吁下，最终多地户籍改革破冰。但针对北京户籍制度松绑尺度的问题，仍旧争论不已。以中国人民公安大学教授王太元为首的学者认为，如果户籍制度松绑，北京的人口可能远远不止目前的数量，这么多的人口，北京的交通承载能力乃至环境承载能力够吗？

复旦大学社会发展与公共政策学院院长彭希哲也表示，不少人把户籍制度妖魔化了，我觉得户籍制度本身应该保留，需要改革的是社会保障制度。

激进派学者胡星斗则认为，多年坚冰般的户籍制度并没有阻碍北京的扩张，户籍制度松绑艰难前行，真正的阻力不是对于资源有限性的担忧，而是源于利益诉求的考虑。目前针对户口的很多政策改革，其实不是真正的改革，只是为经济利益服务。

打破户籍壁垒需要一个过程

正因为北京首都的特殊身份，北京户籍制度改革一直比较谨慎，总是渐进性地出台一些户籍松绑政策。

例如，1999年6月推出“工作寄住证”（注：现更名为工作居住证），凡在北京市高新技术企业或跨国公司总部及研发中心工作的外地人员，符合一定条件者，由企业提出申请，可办理“北京市工作寄住证”，持证者在购房、子女入托、入中小学等方面享有北京市民待遇，持寄住证三年者，经企业申请并报市人事局审批可转为北京市正式户口。

但显然，作为超大城市的北京，小力度的松绑政策，不能满足更多人要求的更多公共服务。特别是持有暂住证的流动人员，也希望迈入居住证人群行列。

去年来自北京市公安局的消息显示，北京暂住证改居住证已经在密集调研之中，不久的将来会列入日程表。但不少网友对这项户籍改革内容不抱有信心。

2013年年初，中央政治局委员、北京市委书记郭金龙在北京两会上直言，要突破户籍制度的壁垒，也绝非易事。他表示，目前北京义务教育阶段的教育规模中，47%是流动人口，要突破户籍壁垒，还需要一个过程。

北京市统计局近日公布的数据显示，北京的常住人口已经达到2069万，比2012年增加51万。国家发改委城市和小城镇改革发展中心的一个课题组相关人士预测，长期来看，北京的人口增长难以逆转。该课题组近期的一项测算显示，到2020年，北京市常住人口取低限可达到2474万人，取高限则将达到2770.3万人。以低限而言，2020年外来人口将达到1047万人，也就是说，外来人口占北京人口的比重将逐年提高。

2013年温家宝总理在两会所作的《政府工作报告》中，首次提出了“为自由迁徙创造公平制度环境”，这被解读为中央进一步推进户籍制度改革力度的信号。

随后， 公安部副部长黄明在全国政协召开的“积极稳妥推进城镇化着力提高城镇化质量”提案办理协商会上回应，公安部正着手多项工作加快户籍制度改革步伐。“其中包括，推动中等城市进一步降低落户门槛，有序放开落户限制；小城市和小城镇放开落户限制；特大城市和大城市进一步完善落户政策，合理控制规模。”

显然，在中小城市户口这样的问题上，户口壁垒正在被打破。但对于北京这样的特大城市而言，户籍改革似乎仍处在“深水区”，短时间内难以放开。