解构官僚制：我国社会管理体系创新的路径选择

[摘 要]从公共管理学和政治哲学的视角审视，社会管理创新逐渐形成了几大理论范式：国家主导型社会管理创新理论、社会自治型社会管理创新理论、多中心治理社会管理创新理论、参与型治理社会管理创新理论、服务型社会管理创新理论。这些范式都是基于一定的理论视角，根据人类社会发展不同阶段的特点而提出的，具有一定的理论价值和实践意义。

[关键词]社会管理创新；国家主导型；社会自治型；多中心治理；参与型治理；服务型政府

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2013）03-0070-07

一、国家主导型的社会管理创新模式：基于国家中心主义的视角

国家主导型社会管理创新模式主要是从国家和社会的关系即政治哲学的视角来审视社会管理创新的。从这一视角出发，大致存在两种理论范式：一种是社会自治型社会管理创新模式，另一种是国家主导型社会管理创新模式。国家主导型社会管理模式主张国家在社会中的支配性地位，强调通过国家职能的发挥使社会处于良性运行状态。在此模式中，国家的社会职能得到凸显，公共权力和公共财政手段的运用是其基本特征。概括说来，按照国家在社会管理中作用的大小，国家主导型社会管理创新模式又可以分为全能型社会管理模式、福利国家型社会管理创新模式和国家主导型社会管理创新模式。

全能型社会管理模式是国家在社会管理中占绝对主导地位的管理模式，属于一种“利维坦”的社会管理方式。东欧部分社会主义国家、苏联和我国建国后至改革开放前这一时期便属于全能型社会管理模式。全能型国家管理模式的主要特点表现在国家支配社会生活的各个方面。首先，国家是社会管理的唯一主体。国家的触角延伸到社会生活的很多方面，非政府组织、私人营利组织等都没有得到发展，市民社会处于被全面控制的状态。其次，全能政府模式在政治上实行高度集权的政府体制。它以官僚制为组织依托，形成纵向上等级分明的权力等级链条。再次，在经济上，全能型模式实行的是计划经济体制，通过制定经济计划，将社会经济生活全面纳入国家掌控的范围。最后，在危机管理方面，全能型社会管理模式是一种政治动员型的危机管理模式，其特点是中央政府的号召和政治动员，各级政府和社会各界的响应配合，直至危机得以成功解决[1]。

福利国家模式属于另外一种国家主导型的社会管理创新模式。与全能型国家模式相比，福利国家模式中国家的主导地位不是太强，只是强调国家在解决社会公平和矫正市场失灵中的作用。福利国家模式是建立在凯恩斯主义和福利经济学基础之上的社会管理模式，是为了克服社会和市场的双重失灵而兴起的一种社会管理模式。市场的缺陷使政府干预成为必要，政府运用包括经济手段、法律手段和行政手段在内的各种工具对经济社会进行干预。在社会管理方面，主要是建立一种覆盖全社会的社会保障和保险体系，保障公民个体的基本生存和发展权利，从而破除由于经济危机而造成的社会动荡和贫困等问题。在社会管理制度方面，主要是建立各种经济社会关系制度，以协调劳资之间、不同团体之间的矛盾。同时建立福利经济制度，主要内容是在社会保险的基础上完善社会援助、社会救助以及医疗教育等制度，使公民享有较为均等的社会福利[2]。

国家主导型社会管理创新模式主要强调国家在社会管理中的主导作用。部分中国学者从中国的实际出发，认为我国具有明显的弱社会和强国家的形态，一方面，国家拥有大量的资源，表现出对社会组织和社会较强的吸纳和支持作用；另一方面，非政府组织相对弱化，发育不充分、不健全，无法承担起社会管理的责任[3]。因此，我国应该采取一种国家主导型的社会管理模式。国家主导型模式认为，社会管理创新要发扬我国政治制度的优势，通过突出党和政府在社会管理的主导作用来实现社会管理的创新；社会管理创新要利用我国的政治制度优势，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局[4]；社会管理创新需要保证社会经济政治秩序的稳定，稳定是管理创新的重点；社会管理创新通过转变党和政府的领导方式和领导体制，实现党群关系的优化和改善。概言之，国家主导型范式主张发挥党和政府在社会管理创新中的主导作用，在党和政府领导下，改善党群关系、协调社会矛盾、化解社会冲突、实现社会稳定。

尽管国家主导型创新模式是一种重要的社会管理创新方式，具有一定的理论和现实意义，但这种模式也具有一定的局限性。譬如，我国建国后实行的计划经济对我国当时国民经济的恢复和国民生活水平的提高具有较大的积极作用，但由于官僚制先天的缺陷，完全理性的假设下信息短缺问题，导致全能模式的内适应困境和外适应挑战[5]。因此，全能型社会管理模式具有不可持续发展的特点，它只在特定时期存在，随着时间推移会被其他模式取而代之。虽然福利国家模式对于市场经济的健康发展和社会的稳定具有重要的作用，但福利国家模式导致政府职能不断膨胀，政府财政赤字增加，在政府层面造成“行政国家”，在经济上导致西方国家出现“滞涨”现象，这些逼迫西方国家对福利国家型社会管理模式进行改革。尽管国家主导型模式对我国现阶段具有一定积极意义，符合我国的国情，但随着社会的发展，这种模式也需要改革和与时俱进。

二、社会自治型社会管理创新范式：基于公民社会理论的阐释

社会自治型理论是社会管理创新的又一个重要理论视角，它强调弱化国家的社会管理作用，突出公民社会的自治，通过保障公民的权利、培育社会自治组织等措施实现社会的善治和良性运行。社会自治型创新范式分为古典自由主义的社会管理模式和社会自治型社会管理模式。

资本主义发展初期，由于受古典自由主义的影响，政府社会管理模式呈现一种“小政府、大社会”的模式。古典自由主义社会管理模式主张“管的最少的政府是最好的政府”。在古典自由主义思想家看来，政府只是一种必要的恶，只有市场这只看不见的手无法解决的问题才由政府来解决[6]。在此时期，政府社会管理主要表现为两个特点。一是实行社会自治。对于古典自由主义来说，个人的主权、财产权是个人自由最为重要的组成部分，因而主张在经济上实行一种自由放任的政策，在社会管理上则强调个人自由和社会自治。在地方治理上赋予地方以自治的功能，通过地方居民的自我管理实现地方的治理。二是政府的社会管理职能较少。与自由放任政策相联系，政府的职能仅限于制定法律以保障自由竞争、维护市场秩序、保护个人生命和财产权的安全。政府通过保障公民的生命和财产安全实现社会的稳定。可以看出，这一时期社会管理最大的特点是主要通过市场机制“看不见的手”实现对经济社会的管理。

社会自治型理论模式主要是基于公民社会理论、社群主义、自由多元主义理论而提出的一种社会管理改革模式。这种模式强调社会对国家的制约作用，即通过社会对政府的制衡以实现社会的良治。社会自治型理论在社会管理创新方面主要强调三点。其一，社会管理创新关键在于保障公民的基本权利，通过维护公民的基本权利达到社会秩序的获得。“社会管理改革的核心不是强化管理，而是改善治理。……社会管理改革的根本目的是维护公民权利，提高社会的团结和包容。”[7]其二，社会管理创新需要培养成熟的公民社会。没有大量的高素质非政府组织和一个成熟的公民社会，难以实现真正的社会自治[8]。国家要为公民社会的成长承担责任，鼓励和扶持非政府组织的发展，促进公民社会实现自我治理。其三，公民社会对国家的监督和制约。托克维尔在其名著《论美国的民主》中认为，美国的政治体制之所以没有出现多数人对少数人的暴政，除了政治体制的三权分立法则之外，更为重要的是，独立自由多元的公民社会发挥了“第三只”眼的功能，监督国家权力的行使。概言之，社会管理创新需要培育一个成熟的公民社会，通过社会的自治最终实现社会的和谐稳定。

社会自治型创新模式由于观察到公民社会能够通过自主治理获得社会秩序的稳定，弥补了国家在社会管理方面的不足，为社会管理创新提供了一个可供选择的方案。但这种模式也颇受质疑。有学者就认为，公民社会理论给人以公民社会对抗国家的意象，二者关系演变为一种此消彼长的零和博弈关系，这种思路不利于国家和社会关系的改善，而且公民社会的实践在很多国家造成了社会的失范和动荡[9]。同时，在当前的社会条件下，社会自治必须具备一定的前提条件，而国家和政府正是这些条件的提供主体，国家的发展方向就在于提供自治条件[10]。也就是说，社会自治必须与经济社会发展相适应，社会自治并不是绝对的自治，社会的自治还必须处理好与国家的关系，由此，才能实现社会的和谐发展。

三、多中心治理社会管理创新模式：基于善治视角的解读

多中心治理理论是基于公共管理学和政治哲学视角而提出的一个重要理论，并成为社会管理创新的一个重要理论范式。多中心治理理论的产生背景是市场机制的失败、国家治理的失效以及公民社会的兴起。多中心治理实际上借助于打破政府对社会治理的垄断，通过治理手段的多样化，实现从统治走向治理、从善政走向善治，进而达到社会管理创新的目的。多中心治理社会管理创新模式并不是单一的理论体系，它实际上包括新公共管理理论、治理理论和网络化治理等三个既相互联系又相互区别的理论源流或分支。

新公共管理作为社会管理创新的理论范式之一，其主要主张是通过引入市场机制、多种激励手段、私人部门的管理技术、市场和社会多元主体的参与来实现公共服务和公共产品的优化。新公共管理通过政府的“掌舵”和“划桨”职能的分离，使政府专注于决策职能，将公共服务职能转移给营利组织、非政府组织等社会主体，以克服政府效率低下和公共服务供给不足的问题，从公共服务供给质量和提供效率进行社会管理创新。因此，新公共管理实际上是从组织、机制和技术等管理层面来论述社会管理创新的治理途径的。与新公共管理偏重于管理途径不同，治理理论主要从政治学的角度，即国家与社会关系的角度来进行社会管理创新。治理理论主张，国家的治理既不能通过私有化解决，也不能自由放任；不能由政府机构垄断，也不能被利益集团俘虏；不能让国家权力过大，需要还权于公民社会，寻求非政府组织的参与[11]。显然，治理理论并不是否定国家的作用，而是借助于授权于公民社会来改变国家垄断公共权力，通过国家与公民社会的合作实现社会管理方式的转变和社会价值的权威性分配。网络治理理论也是多中心治理社会管理创新理论分支之一。网络治理属于一种复合多中心的治理模式，它具备一种自我组织的特点，通过自我制定政策和塑造环境实现自我治理[12]。网络治理通过对传统的领导方式的再造，增加了权力运行的诱导性和协调性，突出了不同行动者良性合作关系的建立，在制度上注重构建网络组织的多重目标和制度安排。网络治理通过政策网络的构造和自组织的治理形式来实现公共价值的权威分配，进而实现社会管理的创新。

可以看出，虽然新公共管理理论、治理理论和网络治理理论存在一些差异，但它们的共同之处是明显的，从三者的共同之处可以大致得出多中心治理在社会管理创新上的具体观点。第一，社会管理创新必须实现治理主体的多元化。国家不应该成为权力的唯一中心，非政府组织和一些营利组织在获得社会认可的基础上，也可以成为权力的来源。通过权力中心的转移来改变政府治理的失效。第二，社会管理创新的关键在于合作机制的建立。多元主体共同参与社会管理创新，既需要竞争机制的存在，更需要合作。通过合作，参与者之间形成了一个自组织的参与网络，在这个网络中，不同行动者存在着权力依赖，共同承担责任和分享社会治理的权力，从而实现对社会的治理。第三，多中心治理的结构是网状的。与传统金字塔形的治理结构相比，多中心治理是一种网状结构。政府、非政府组织、公民等都镶嵌在网状的结构中。这种网状结构在现代信息技术的支撑下，不断突破官僚制封闭的结构，实现了从单中心的信息传递模式向多中心的信息传递模式的转变。在后工业社会高度复杂和高度不确定的社会环境下，多中心治理的网状结构能有效应对风险社会的挑战。第四，政府在治理中发挥独特的作用。多中心治理强调非政府组织、公民等社会主体的参与治理功能，但并没有否定政府在社会治理中的作用。政府要改变原来的全能政府行为模式，转变为一种有效政府，实现政府的瘦身；另一方面，政府要发挥元治理的功能，在多元主体间承担组织、协调的功能。元治理的功能要求政府不但能够灵活使用各种治理工具，而且需要成为一个精明的管理者，有效管理各种政府项目，善于协调其他社会治理主体。第五，治理的目标是为了更好地实现公共利益。在单中心的治理模式下，政府能够统一分配公共资源，供给公共物品，但由于政府能力的有限性、政府自利性等因素，导致公共利益不能很好地得以实现。多中心治理理论通过引入非政府组织、营利组织、公民等多元主体，打破了政府对公共事务和社会治理的垄断，制衡了政府的权力，完善了社会利益表达渠道，从而能够在一定程度上保障公共利益的实现。

尽管多中心治理社会管理创新模式能在一定程度上克服国家的失效和市场的失灵，通过发挥非政府组织等社会主体的作用实现社会的善治，但它的缺陷和不足也不容忽视。首先，多中心治理的功能是有限的，不宜夸大。市场机制和国家治理仍然是治理的基础，治理不能完全消除二者的作用，而是以国家和市场机制为基础[13]。其次，治理也存在失效的可能。治理的失效表现在参与主体达成目标的困难，治理的失败实际就是参与各方对目标重新界定的争论而难以达成共识所致，同时，治理还存在合作对竞争、可治理性对灵活性、责任对效率以及开放对封闭等两难处境，这些因素都会导致治理失效[14]。最后，政府作为元治理的主体存在协调的困难。治理往往高估了政府在网络化多中心主体间的协调能力，协调的困难消解了治理的作用。而且，治理由于对非正式制度的依赖会对正式制度和合法权力造成威胁，从而不利于社会的稳定。

四、参与型治理社会管理创新范式：基于民主行政的分析

参与型社会管理创新模式是近年来兴起的一种治理模式。参与治理实际上是基于对现代政治制度设计的一种反思而提出的一种民主行政理论。在现代民主政治的设计中，政治与行政是二分的，政治属于民主领域，而行政则是集权的。参与型社会管理理论就是尝试把民主的成分引入行政过程中，通过公民自下而上的参与政府决策和执行过程实现社会的善治和发展。一般而言，参与型治理大致可以分为参与治理模式、协商民主模式和彼得斯的参与型政府治理模式三种。

参与式治理源于公共行政学者对现代民主的反思。上世纪六七十年代以来，代议制民主呈现的问题日益突出，代议制形成的精英民主政治既导致了政治的不平等，也增加了公民对政治的冷漠。因此，公民参与是优化政府治理的主要措施，公共行政有效性是在积极主动参与的公民意识的脉络中得以限定的[15]（序言）。从参与式治理审视社会管理创新，主要强调公民和社会参与来改善政府治理社会的质量和实现决策的优化。首先，参与治理意味着赋权于草根阶层和加强民主。精英民主政治造成了普通民众对政府的疏离感和冷漠，参与治理则强调真正给予那些处于政治与行政之外的群体以参与决策的权力。赋权的过程意味着民主深化的过程，表现为公共权力的向下移动，这是参与式治理对民主的要求[16]。参与治理通过赋权于弱势群体，使其参与政治和行政过程，达到调和社会矛盾与缓解社会冲突的治理作用。其次，参与型治理模式的范围不仅在于公共决策等行政领域，而且包括公共物品的提供、社会事务的管理等诸项内容。而且，参与治理的形式也是多样化的，在我国包括四种典型的模式：农村居民的自组织参与、城市社区居民的参与治理、边缘群体的参与治理和社会组织的参与治理[17]（P12-15）。最后，通过参与使公民与政府形成伙伴关系，形成社会成员对社会事务和公共事务的控制而使社会治理得到改善，从而改造精英民主的政治结构。

继参与式治理理论之后，协商民主治理模式在上世纪九十年代开始兴起并受到学者们的关注。协商民主治理模式的核心概念是“公共协商”，公共协商是共同体成员理性地讨论、协调、商谈公共政策以寻求满足公民利益诉求的过程。协商民主治理模式强调通过理性的参与和协商以实现公民的政治权利和自由，在此基础上实现社会利益的协调、化解公共利益和私人利益的矛盾，实现社会的和谐与秩序。从协商民主的视角审视社会管理创新，需要培养公共理性、创造良好协商治理的环境、以协商民主为解决社会冲突的突破口。社会管理创新首先需要培养公民的公共理性精神。公共理性的培养过程是在协商民主的实践中进行的。公共理性不是一定要达成意见的统一，而是在从观点的交锋和冲突中相互学习，不断增加社会共同体的公共文化，最后生成公共理性。其次，社会管理要创造一个良好的商谈环境。哈贝马斯曾经提出理想的商谈环境包括开放不受限制的议题、参与者的真正平等、真诚的表达和自由的沟通四个方面[18]。所以，社会管理创新要创造一个信息公开、参与者平等、充分沟通的协商环境。协商民主意味着政治和行政要充分地向公民、公民组织和公民社会开放，通过协商来解决社会冲突和政策冲突，通过协商来克服因政治家、官员的自私和狭隘而引起的政策合法性不足的问题，从而增加社会和谐与稳定。

盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中提出了参与式政府的理念，这一模式与参与治理有较大的相似性，也是主张通过参与来改善官僚制政府效率低下的问题。彼得斯认为，现代官僚制的弊端对政府效能的提升造成了很大的影响，要通过建立一个参与式政府来改善政府的民主机制和运行效率。参与式政府理论的核心观点强调，基层员工和官僚、顾客和社会群体最了解组织运行的情况，因此，要破除官僚制在政府中的核心地位，让基层官僚、公民和第三部门参与到政府决策中来。在公共服务的提供方面，也要打破政府的垄断，引入第三部门参与到服务供给中来。参与式政府对社会管理创新的意义在于，通过鼓励基层员工、公民及公民社会与政府的互动，改善政府的管理和公共政策的质量，从而促进公共利益的实现。

作为民主行政理论的变种之一，参与式治理社会管理创新模式通过强调自下而上的公民参与，突出了民主行政下公民权利的重要性、政府权力的公共性、政府行为的服务性和协商性特点，从而实现对政府决策的优化，一定程度上促进了行政过程的改善，推动了公民社会的发展和成熟，对社会秩序和善治的形成起到了较大的作用。但是，参与式治理创新模式虽然在政府决策和行政中引入了公民参与，但这种参与的效果在没有对官僚制进行根本变革的情况下，效果是有限的。“在官僚制的层级结构里，无论怎样的动员或接纳公众的参与，也不能够改变权力由少数人执掌和行使的现实，至多也只是赋予了权力更加温和的面目和愿意妥协的假象，其实，权力支配过程的性质并不会发生改变。”[10]

五、服务型社会管理创新模式：来自中国学者的观点

面对后工业社会高度不确定和高度复杂性的现实，中国学者基于中国的国情和时代背景，进行了深入的理论思考和实践探索。在理论上，中国学者提出了服务型政府理论范式，主张以服务型政府理论为社会管理创新的指导理论，社会管理创新以服务型政府建设为目标。目前，在服务型政府理论上存在三种观点：一种观点是张康之基于人类社会历史发展进程而提出的突出伦理精神和道德取向的服务型政府理论，第二种是以迟福林为代表的主张政府职能转型为特征的公共服务型政府模式，第三种是以刘熙瑞为代表的强调公民本位和服务职能的服务型政府。三种观点在社会管理创新路径设计上既有交集也有各自独特的理论视角和观点。

张康之在《行政道德的制度保障》一文中首次提出了“服务行政模式”概念，并以此为基础在以后的著作和论文中对服务型政府理论进行了系统的建构和论证。张康之是从人类社会历史发展的视角构建服务型政府理论的。他把人类社会治理分为农业社会的统治行政、工业社会的管理行政和后工业社会的服务型政府。服务型政府是具有伦理精神和道德取向的政府，是把公正价值放在突出位置，具有非控制导向的、开放的、合作治理的政府类型[19]。服务型政府不仅是我国行政体制改革的方向，而且对社会管理创新具有指导意义。“服务型政府和社会管理创新的提出是一致的，是社会治理方式总体性创新的两个面向”，前者是从政府类型的角度对行政体制改革提出的要求，后者则是从国家和社会关系的视角对社会治理关系的创新[20]。因此，政府社会管理体制改革应该以服务型政府为建设目标[21]。以服务型政府理论为指导，社会管理创新要突出政府的伦理精神和服务价值取向。在社会管理中，要把服务价值和公正取向放在首要位置，以克服管理行政过度效率导向和片面规则导向所导致的管理效率低下、社会矛盾频发等政府失灵现象。其次，社会管理创新要克服政府的单边行动，引入非政府组织等多元治理主体[20]。一方面，后工业社会的复杂现实使政府的单边行动无法有效应对；另一方面，非政府组织等市民社会的兴起则为政府与非政府组织合作创造了条件。最后，社会管理创新不仅要改变政府社会管理的方式、方法和服务形式等方面，更应该从价值观念、权力结构、制度设置、政府职能等多方面进行综合创新。

迟福林认为，我国社会的主要矛盾表现在经济发展的不平衡和公民的公共服务需求无法得到有效满足两个方面，因而应该建设公共服务型政府以实现政府职能的转变和进行社会管理创新。公共服务型政府要求政府向社会供给基本公共物品和高效的公共服务，以满足公民各种公共服务的需要和利益诉求[22]。从公共服务型政府的视角审视，社会管理创新主要通过公共服务的供给缓解社会矛盾和利益冲突。首先，社会管理创新要转变政府的职能，实现政府职能由经济建设型向提供公共服务为主的转变，通过供给均等化的公共物品缓解社会矛盾和利益冲突。其次，社会管理创新要健全利益协调机制，鼓励公民参与。通过公民参与，保证公共政策的制定、执行更具合理性，使公共服务更符合社会成员的需求。最后，要发展非政府组织。非政府组织的作用在于它能够提供多样化的公共服务，缓解公共产品短缺和人民群众不断增长的公共服务需求之间的矛盾。而且，非政府组织能够起到保护弱势群体利益的作用，“有组织的理性比非组织的个人行为更有利于社会和谐与社会稳定”，“保护弱势群体利益的关键在于积极规范地提高其组织化程度”[23]。

与公共服务型政府提法相似，刘熙瑞认为服务型政府是以公民本位和社会本位为价值取向，在民主社会的体制下，依据民众意愿建立的，以为公民服务为目标，发挥服务职能且担负服务责任的政府类型[24]。服务型政府是与管制型政府相对的政府，社会管理创新就是从管制型政府向服务型政府的转变。首先，社会管理创新要以人为本，真正实现公民权利。实现公民权利既要把抽象的公民权利给予细化，也要给公民实现权利的平台，赋予公民自治的空间，将政府置于公民的监督之下。社会管理创新本质在于“真正实现公民权利，其关键是把握好四种行为要素，即问政于民、决政于共、行政于和、监政于公”[25]。其次，将政府的职能转变到服务上来。要树立“好政府就是能够提供优质公共服务的政府”的观念。最后，要从法制上保障公民权利的实现。无论是政府的行为，还是公民权利的维护，一切实行法治，切实消除管制性政府重权力而轻法律的倾向。

在我国面临双重转型的情况下，我国学者基于时代特征和全球化的背景而提出服务型政府的理论，这对于我国的政府体制改革和社会管理创新无疑具有方向性的意义。特别是在后工业社会的背景下，如何构建适合中国国情的政府模式和进行社会管理体制创新，服务型政府理论给予了理论上的阐述。因此，我国社会管理创新既要把“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”作为当前管理的目标，也需要把建设服务型政府作为社会管理创新的战略目标的理论自觉。

六、结论与启示

社会管理创新既要发挥国家的引导作用，也要给社会一定的自治空间，更需要把服务型社会治理模式作为社会管理创新的战略目标。一方面，在当前时期，社会管理要发挥国家的引导作用。恩格斯在论述国家的职能时指出，国家的职能分为政治统治和社会管理职能，而前者的实现必须以后者的实施为前提。所以，社会管理是国家的重要职能之一。我国正处于社会主义初级阶段，这一阶段的突出问题是人民群众的物质文化需求尚未得到比较充分的满足。因此，国家需要承担起公共服务的职能，为公民提供基本的、均等化的公共服务，防止社会贫富分化的加剧和社会矛盾的激化。当然，这并不意味着政府回到全能政府时期或仿效资本主义福利国家模式，而是根据国情，逐步建立起符合我国国情的公共服务体系。同时，国家要充分发挥非政府组织等社会群体的力量，引导非政府组织自治和发展，从而建立一种多元主体合作治理的社会治理模式。

另一方面，社会管理创新要以构建服务型社会治理模式为战略目标。人类社会在工业社会实行是管理型社会治理模式，管理型社会治理模式的特点是强调控制导向，以官僚制为组织形式。这种治理模式已经无法适应高度复杂的后工业社会，而且由于其规模庞大和反应迟钝等弊端，其本身已经成为社会风险多发的原因之一。因此，社会管理创新必须实现治理模式的转变，要以建设服务型社会治理模式为战略目标，实现从“控制导向”向“服务导向”的转变。服务型社会治理模式是突出服务价值取向的治理模式，它在制度设计上突出伦理精神和道德取向；在本质上，它是一种合作治理模式，强调多元主体在信任的基础上平等合作。因此，它能够克服管理行政中政府的“单边主义”治理困境，也能够最大限度地促进社会和谐与发展。

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责任编辑：张新颜