均等化取向下基本公共服务评估机制的局限与创新

[摘 要]对政府部门提供的基本公共服务进行全面客观的考核评估，成为保障各级政府持续稳步地推进基本公共服务均等化的重要条件。尽管我国现有基本公共服务评估制度在考核评估基本公共服务方面发挥了非常重要的监督作用，但现有基本公共服务评估机制属于典型的“体制内”评估模式，存在评估主体单一、评估内容偏颇、评估指标狭隘、评估方法滞后等问题，致使我国基本公共服务评估制度处于软约束状态。构建多元评估主体，拓展多维评估内容，设计多项评估指标，运用多样评估方法等，成为未来我国基本公共服务评估机制的创新取向。

[关键词]基本公共服务均等化；评估主体；评估内容；评估指标；评估方式

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2013）03-0062-08

我国在基本公共服务领域初步建立了相对成型的评估制度，而且这些评估制度在基本公共服务评估过程中起到了非常重要的评估监督功效。然而，现有基本公共服务评估机制属于典型的“体制内”评估模式，在评估主体、评估内容、评估指标以及评估方式等方面都存在明显的局限性，导致基本公共服务评估机制处于软约束状态。这种软约束评估机制直接影响着基本公共服务均等化的绩效评估效果，制约着基本公共服务均等化工程的顺利推进。本文旨在明确廓清基本公共服务范围的前提下，清晰界定基本公共服务均等化概念，并在理性认同我国现有评估机制积极因子的基础上，客观系统地揭示其固有弊端，进而有针对性地提出一些创新意向。

一、基本公共服务均等化相关问题阐述

（一）基本公共服务均等化的时代背景

经过30余年的改革开放，我国经济社会领域实现了突飞猛进的发展，取得了举世瞩目的成就。国家统计局统计数字表明，2011年我国国内生产总值（GDP）已经超越日本，世界排名第二位。然而，根据2012年国际货币基金组织（IMF）公布的世界各国人均GDP数据统计，2011年我国人均国民生产总值为5432美元，世界排名第87位。可见，我国人均国民生产总值并不占优。在此现实背景下，我国区域之间、城乡之间、群体之间的贫富分化也相对较为突出。国家统计局公布，2012年全国居民基尼系数为0.474，远远突破了国际公认的0.4警戒线。此外，快速经济总量增长也带来了社会需求的深刻变化。其中，公共需求的高速增长同基本公共服务供给短缺之间的矛盾日益凸显，严重影响了社会协调发展。有学者认为，当前我国社会由一个基本矛盾逐渐演变成两大突出矛盾：“一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的突出矛盾。”[1]（P10-16）在我国现实社会中，“读不起书”、“看不起病”、“买不起房”等民生问题比较普遍；“老无所养”、“因病致贫”、“因病返贫”等社会现象也随处可见。强化基本公共服务职能，改善民生问题，使民众共享经济社会改革成果，让民众过上体面的生活，已经成为摆在党和政府面前刻不容缓的、亟须解决的现实问题。

与此同时，自2000年以来，党和政府高度关注贫富差距和社会民生问题，不断强化政府公共服务职能，逐步拉开了公共服务改革以及社会民生改善的序幕。党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出将“完善公共财政制度”作为实现“基本公共服务均等化”的主要手段。党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，要求更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化[2]。党的第十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，成为新时期指导我国农村推进基本公共服务均等化的纲领性文件。十一届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第八篇专门阐述了如何改善民生、如何建立健全基本公共服务体系，第一次明确界定了“十二五”期间基本公共服务的范围，将“促进就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、收入分配”等五个领域作为基本公共服务均等化的范围；将逐步缩小区域之间、城乡之间基本公共服务差距以及提升基本公共服务水平纳入政府公共服务职责。2012年8月国务院专门制定的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出了“十二五”期间基本公共服务的指导思想、主要目标、重点任务、基本标准和保障工程。可见，我国基本公共服务改革经历了一个由抽象到具体、由政策蓝图到操作方略的深化过程。从强化政府公共服务职能，到推进基本公共服务均等化，是公共服务职能改革的明细化和具体化，是指导我国公共服务改革的路线图。基本公共服务均等化成为党和国家未来施政方针的主旋律，成为衡量党和政府执政能力的重要准绳，也成为各地构建服务型政府的试金石。

（二）基本公共服务均等化的内涵外延

目前国内对基本公共服务均等化的概念界定主要存在两种版本。学界对基本公共服务均等化较为权威的概念解读当属中国（海南）改革研究院。他们认为，“基本公共服务均等化是全体公民的机会均等、结果大体相同，意味着全体社会成员，都能享受到有制度保障的最低标准的基本公共服务，并尊重社会成员的自由选择权；基本公共服务均等化，是要将基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内，促进社会公平正义，保障社会和谐稳定。基本公共服务均等化主要在于关注困难群体。”[3]（P81）国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》认为：“基本公共服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。”相比之下，政府更多地从狭义层面界定基本公共服务均等化概念，在内涵上与学术界尚存在一定差别。

基本公共服务均等化的范围有哪些？国内对于这一问题也存在一定分歧，有广义和狭义之说。常修泽研究员在早期研究中偏向广义之说，认为基本公共服务均等化的范围包括基本民生性服务、公共事务性服务、公益基础性服务和公共安全性服务等四种，其中“基本民生性服务”包括就业服务、社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业等；“公共事务性服务”包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化；“公益基础性服务”包括公益性基础设施和生态环境保护；“公共安全性服务”包括生产安全、消费安全、社会安全、国防安全[4]（P170-175）。在后续研究中，他也意识到基本公共服务均等化的范围不宜过宽、标准不宜过高，从而提出了“横向上，范围要适中；纵向上，标准要适度”[5]这一比较贴近国情的论断。而《国家基本公共服务体系“十二五”规划》则将基本公共服务均等化的范围界定为：“一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。”可见，学术界和政府部门对于基本公共服务均等化范围都采取了较为谨慎的态度。客观地说，基本公共服务均等化应该与我国经济社会发展程度紧密联系在一起，超越当前经济社会发展阶段和发展程度而提出超前性的均等化范围有害无益。基本公共服务均等化的范围不宜过窄，但也不能过宽；均等化标准不宜过高，但也不能太低。如果均等化范围过宽或者标准过高，将直接导致各级政府的基本公共服务供给能力“心有余而力不足”，从而无法完成均等化目标和任务；如果均等化范围过窄或标准过低，又无法实现保障公民基本生存权与发展权的底线责任。当然，基本公共服务均等化是一个动态的、发展的过程，在不同的社会发展阶段有着不同的均等化目标和标准，人们对基本公共服务的需求将会随着我国经济社会的发展以及人民生活水平的稳步提高而发生变化，基本公共服务均等化的范围也应该随之逐步拓宽。

（三）基本公共服务均等化的评估动因

首先，建立健全基本公共服务均等化的评估机制非常必要。从基本公共服务供给格局来看，当前我国存在相当明显的区域间非均等化、城乡间非均等化、群体间非均等化以及个人间非均等化，建立健全该领域的评估机制，有助于最终在全国范围内实现基本公共服务均等化。从基本公共服务供给流程来看，我国在基本公共服务决策、提供、监管、问责等运行机制方面还存在诸多不尽如人意之处，其重要原因之一就在于国家尚未很好地对基本公共服务供给过程进行相应评估，导致无法较好地测算出基本公共服务均等化的供给质量和效率。从基本公共服务的资源配置效率来看，各级政府往往倾向于追求地方经济总量增长，在一定程度上忽视了基本公共服务职能，甚至出现挤占和挪用基本公共服务资金用以发展地方经济的错误导向。所以，建立健全基本公共服务均等化的评估机制，有助于提升基本公共服务资金的整体配置效率，有助于上级政府部门和广大民众更好地管理和监督服务职能部门。“开展基本公共服务绩效评估具有重要的现实意义，一是可以评价政府基本责任的落实情况；二是可以评价公民基本权利的实现情况；三是可以评价发展的社会属性；四是可以看出实现公平正义的状况。”[6]

其次，建立健全基本公共服务均等化的评估机制具有较强的可行性。从20世纪80年代以来，我国在一定程度上开启了公共服务评估制度，如人事和组织部门针对政府领导人实行的政绩考核制度，政府审计部门开展的绩效审计制度，政府财政部门开展的公共财政支出绩效评估。诚然，相对于英美等发达资本主义国家而言，上述绩效评估制度尚处于初级发展阶段，仍然存在诸多制度缺陷，在具体评估实践过程中也暴露出各种现实问题，但这不应该成为我国放弃对基本公共服务均等化开展绩效评估的理由和借口，况且党和国家已经明确将一部分基本公共服务纳入到了政府的绩效考核范围，已经成为考核各级服务型政府建设的重要内容之一。党和国家在基本公共服务绩效评估考核领域非常重视与学术界和研究机构开展协同合作，北京大学、复旦大学、兰州大学、厦门大学、华南理工大学等高校先后成立了政府绩效考核评估中心。伴随着社会发展以及科技进步，这些研究机构一定能够为我国顺利展开基本公共服务均等化的绩效评估提供较多理论支撑。

二、现有基本公共服务评估机制的局限性

（一）评估主体单一

目前我国主要通过两类政府机构对服务部门提供的基本公共服务效果展开评估：其一，基于“条条”管理体制下上级主管部门对下级垂直职能部门开展的绩效评估；其二，基于“块块”管理体制下本级人民政府对所属职能部门开展的绩效评估，以及本级职能部门对同级服务提供部门开展的评估。这种“条块”管理体制下的评估主体属于典型的“体制内”评估主体，它们过多地承载了基本公共服务的评估任务，成为这一领域的垄断性评估主体。专业的第三方评估机构以及广大人民群众鲜有渠道和途径参与基本公共服务的评估过程。与民主化和科学化的评估目标相比，这种评估主体陷入了“单一化”境地。

“体制内”评估主体存在三重潜在隐患。第一，评估机构的独立性不强。由于这些评估机构是各级地方政府的职能部门或下属机构，它们在评估过程中很容易受当地政府部门的种种压力和各种干扰，其独立性不强。第二，评估机构的专业性不强。虽然这些评估机构有着较为丰富的实践经验，但由于诸多原因，其专业评估技术往往与国际国内先进评估理论知识还存在较大差距，其评估能力往往差强人意。一般而言，行政层级越低的政府评估机构，其专业性越弱。第三，评估机构的代表性不足。从委托代理理论来看，评估机构应该代表广大民众对政府部门提供的基本公共服务是否符合民众的公共利益或需求意愿进行评估。但是，由于广大民众参与基本公共服务评估过程的渠道十分有限，他们很难顺畅地将自身服务需求意愿传输给评估机构，导致评估机构在评估过程中无法真正有效地代表人民群众的根本利益。

（二）评估内容偏颇

从评估内容来看，世界上许多国家大都从供给质量和供给数量这两个维度来评价公共部门提供的基本公共服务：一是公共部门提供了多少基本公共服务，亦即供给数量；二是公共部门是否提供了优质的、符合广大民众需求意愿的基本公共服务，亦即供给质量。供给质量和供给数量作为评估基本公共服务的两个重要维度，两者之间既相互联系，又彼此区别。一方面，供给数量以供给质量为前提条件，任何缺失质量保障的基本公共服务，数量即便再多，终将偏离广大民众的服务需求；另一方面，供给质量以供给数量为基础，即便是尽善尽美的基本公共服务，倘若不能累积到一定的数量，也将无法满足广大民众的服务需求。

就目前而言，我国各级政府评估机构评价基本公共服务均等化的重点和焦点主要集中于基本公共服务的供给数量层面，亦即评估政府在基本公共服务领域投入了多少经费，基本公共服务均等化达到了多少覆盖率以及基本公共服务硬件建设情况等，而对基本公共服务供给质量的评估内容则明显不足。在以“供给数量”为导向的评估取向下，评估机构只需评价政府服务部门是否落实了上级部门下达的财政经费、覆盖率、基础设施建设等各项指标，而广大民众的基本公共服务真实需求、满意度等重要评估内容在“体制内”评估过程中未能得到充分体现。可见，基本公共服务均等化的绩效评估内容被异化为政府服务部门在多大程度上贯彻落实上级部门或本级人民政府下达的各级服务指标，如此评估机构无形中忽视了基本公共服务的供给质量这一重要评估维度。实践证明，“法规、政策或上级要求并不总是能够与公众需求相符，从而也就不能确保评估体系能够推动政府满足公众需求。另外，在一定程度上，公众对政府职能活动的过程并不关心，却关注这种活动的质量以及结果。”[7]

（三）评估指标狭隘

到目前为止，我国尚未制定系统科学、全国普适的基本公共服务评估指标体系。在“条条”和“块块”管理模式下，一般都是由上级主管部门或本级人民政府负责制定相应的基本公共服务评估指标体系，并为辖属的下级单位或职能部门设定工作绩效目标，从而形成了纵横有别的两套指标体系。在“块块”领导体制下，各级政府通常对各职能部门制定统一的绩效评估指标体系，这种适用于各职能部门的共性指标，重点考察所属部门的工作态度、工作作风，考察本级政府下达的各项重大任务的落实情况。由于这些评估内容属于规定性动作，导致政府部门设计出来的绩效评估指标通常无法直接有效地与各部门的职能内容联系起来，造成评估指标体系难以与职能部门的具体工作协调同步起来，两者之间存在着明显的负关联性。这种评估指标体系的设计逻辑表明，“块块”领导部门侧重于关注公共服务机构在义务教育、基本医疗保险、基本养老保险、公共就业服务等基本公共服务领域的公共财政资金支出情况及其相应的服务产出数量。

与“块块”绩效评估指标体系的设置目的不同，“条条”系统的上级主管机关与下级机关之间不存在服务事项的差别，只存在同一服务事项内的权限差异。上级机关通过设立繁杂的绩效评估指标体系，对下级机关职能执行情况进行严格考核，以期对下级部门的各项事项进行管理。这些评估指标可以用来评估考核垂直下级机关是否完成上级主管部门下达的各项具体的基本公共服务指标体系。不过，“条条”管理体制下的评估指标体系力图囊括下级机关所有服务事项的方方面面，导致评价指标体系陷入庞大冗杂的困境。这种繁杂的评价指标体系造成评估焦点的离散，不能很好地体现考评重心，无法将评估者的注意力集中到重要事项上。可见，“条条”评估指标体系同样存在明显弊端。

（四）评估方式滞后

目前我国主要通过政绩考核、公共支出绩效评估以及绩效审计等三种评估方式对基本公共服务供给状况进行考核评估。首先，政绩考核主要是针对地方政府及其行政领导人开展的目标责任制考核。这种评估方式通常在政绩考核指标体系中设计一些基本公共服务均等化的指标，并将均等化的指标完成情况纳入到各级政府及其领导人的政绩考核内容。其次，公共支出绩效评估是政府财政部门对中央财政预算的各种专项资金项目的实施过程及其完成情况所展开的一种综合性考核评价，主要考核公共服务财政经费的具体支出情况。最后，绩效审计是指政府审计部门对政府服务部门及其服务人员在服务过程中的财务收支进行审计，重点在于审计基本公共服务财政收支的真实性、合法性与合理性。

客观地说，这些评估方式具有非常重要的积极意义，在一定程度上保障了基本公共服务均等化的顺利推进。但是，由于评估主体、评估内容以及评估指标等多个方面存在问题，导致基本公共服务的评估方法也存在一定的局限性，造成基本公共服务评估方法整体滞后。首先，政绩考核评价方式往往局限于经济增长指标，考核重点在于当地GDP增幅，这是典型的经济增长导向的考核方法。虽然政绩考核也部分涵盖基本公共服务均等化的内容，但相对于经济指标而言，考核基本公共服务均等化的评估比重显然偏少，这种考核方法并不能很好地促使政府履行基本公共服务职能。其次，公共支出绩效评估和绩效审计主要对基本公共服务经费收支的使用情况进行评估考核，是一种规范基本公共服务资金运作过程的考核方式，这种考核方式并不能很好地评估基本公共服务均等化的产出效应。总体而言，上述三种评估考核方式能够较好地评估基本公共服务的资金用途，能够评估基本公共服务均等化的覆盖率以及基本公共服务基础设施建设等产出结果。但是，这些评估方式却不能很好地考核评估基本公共服务均等化的产出效果，亦即服务产出结果与民众服务需求之间的契合程度。

三、基本公共服务评估机制的创新意向

（一）构建多元评估主体

1.强化政府评估机构的主导性作用

虽然“体制内”评估机构存在诸多固有弊端，但绝不能借此理由来否定政府评估机构在评估过程中的应有地位和积极作用。相反，政府评估机构在基本公共服务均等化的评估过程中仍将发挥主导性作用。第一，我国是中央集权的单一制国家，中央或上级政府对下级机关拥有高度领导权，这种领导权具有权威性和威慑力，这使得各级政府能够非常顺畅地对下级政府开展评估；同样，政府评估机构有权对同级公共服务部门提供的基本公共服务实施评估，这也使得同级评估机构的评估活动操作起来比较顺利。可见，政府评估机构开展基本公共服务绩效评估具有十分明显的优越性。第二，政府评估机构与公共服务部门有着大量业务往来，交往比较频繁，联系较为密切，对政府服务部门推行基本公共服务均等化的相关实际情况比较熟悉，因而了解公共服务部门在基本公共服务提供过程中存在哪些主要问题。这有利于评估机构有的放矢地开展评估活动。第三，由于我国政务信息离公开透明程度还存在较大差距，“体制外”评估机构难以全面而系统地获取政府服务部门的基本公共服务供给信息。而“体制内”评估机构则不同，它们在获取相关服务信息方面有着得天独厚的资源优势，不仅有利于打破政府部门的“信息藩篱”，而且有助于开展评估。上述客观实情决定了政府评估机构仍然是当前我国推进基本公共服务均等化不可替代的评估主体。

2.重视第三方专业评估机构的辅助性作用

虽然我国在各级人民政府内部均设置了相应的公共服务评估组织，但这些政府评估机构往往摆脱不了对上级主管部门或本级人民政府的依赖性，在评估过程中容易受到各级领导的行政干预，常常无法独立自主、客观公正地开展评估工作，往往处于一种附属地位，况且这些评估机构与学术界联系不强，对新兴的评估技术以及评估手段掌握不足。这在客观上迫切要求我国培育独立的第三方专业评估组织，第三方专业评估机构往往具有广泛而良好的社会关系，能够比较方便地了解民意，能够较好地与社会进行沟通和交流，能够收集到政府评估机构无法获取的信息资料。而且，第三方专业评估机构相对中立，在评估过程中能够保持比较客观公正的态度，可以促使评估结果更加科学可信。另外，专业评估机构的评估技术和评估方法一般比政府评估主体更加先进、科学，这有助于促成评估结果的合理化与科学化。当前，我国独立的第三方专业评估机构尚不成熟，这是制约我国构建多元化评估主体的客观原因之一。这与第三方评估机构的生存空间有着紧密联系，未来我国各级政府应该积极鼓励和重点培育独立的第三方专业评估机构，并逐步使之成为基本公共服务均等化的重要评估主体。

3.加强公众参与绩效评估的监督性作用

作为利益相关人的公众参与基本公共服务均等化的评估过程，势必成为我国未来基本公共服务绩效评估的潮流。有学者指出：“公民参与政府绩效评估，以评估的方式监督和控制政府的行为，一方面促使政府更加重视公民的需求，并给予积极回应；另一方面也能使公民的民主权利得以保障。引入社会公众参与政府绩效评估，构建多元的政府绩效评估主体机制，是政府绩效评估发展的一种客观趋势。”[8]充分发挥公民在公共服务评估过程中的参与权和监督权，对政府履行公共服务职能起到非常重要的助推作用。首先，广泛的公民参与，有利于确保政府官员倾听和关注公民的个人利益和集体利益。其次，广泛的公民参与，有利于评估机构提升基本公共服务的评估质量。因为民众是基本公共服务的直接消费者，他们比较清楚自己需要什么样的基本公共服务，也明白自己需要多少基本公共服务，还知道政府推进基本公共服务均等化的实际效果是否符合自己的实际需求。最后，大量利益相关的公民参与到评估过程中来，有利于基本公共服务政策的执行，可以增强公民对政府合法性的信任程度。

（二）拓展多维评估内容

长期以来，学术界与政府评估机构局限于从基本公共服务的供给效率和供给质量来评估基本公共服务内容。但是，基本公共服务的供给效率并不代表其供给质量，有质量保障的基本公共服务也不一定是民众急需之服务，只有当公共部门输出的基本公共服务在质量和数量上与民众急需的公共服务达到高度契合才是民众满意的，才算是有效果的。我们应该从基本公共服务的“效率”、“质量”以及“品质”等三个维度入手，方能对基本公共服务内容进行较为客观全面的评估。从评估内容的难易程度来看，评估基本公共服务效率的难度最小，评估基本公共服务质量次之，评估基本公共服务品质的难度最大且最复杂。三者难易程度属于依次递进关系。

1.加强基本公共服务效率评估

从经济学范畴来看，基本公共服务效率是指各种基本公共服务资源的投入与其产出之比，旨在描述公共服务部门在保持基本公共服务供给结果不变的前提下如何更好地节约公共服务资源，以实现公共资源配置的帕累托最优，用通俗的话来说就是“少花钱，多办事，办好事”。基本公共服务效率最直接最直观的量化表现形式就是政府对基本公共服务领域的财力、物力、人力等各种公共资源投入以及由此所产出的基本公共服务覆盖率、民众受益度和基础设施建设状况等。刘尚希等人认为，基本公共服务供给包括投入（亦即提供或生产）和产出（亦即让大众受益）两个先后阶段。在投入阶段，增加基本公共服务财政投入的积极作用表现最为显著。国家作为公共资金的提供者，可以通过财政拨款直接为地方政府提供相应的财政资金，使地方政府具备推进基本公共服务的财政能力均等化，这些财政资金不管是用来缓解城乡差距、区域差距还是群体差距，都能起到立竿见影的效果。如果各级政府将基本公共服务资金投向城乡之间或区域之间的基础设施建设，同样可以有效地改善城乡之间和区域之间的差距。

2.强化基本公共服务质量评估

一般而言，学术界倾向于将公共服务质量界定为服务期望与服务需求之间的关系。林尚立教授曾经将公共服务质量界定为：民众每次接受政府服务时，该服务所能满足民众的期望与需求的程度[9]（P29）。服务质量旨在强调公共服务部门提供的基本公共服务应该得到公众的信赖，应该符合公众的期望和需求，并将公众的服务期望与服务意愿视为服务部门必须恪守的职责。以西方发达国家公共服务改革实践轨迹为例，自20世纪90年代以来，英、美、加、日等国家纷纷将“全面质量管理”（TQM）纳入新公共管理改革中，将全面质量管理视为提升公共服务质量的重要管理工具，掀起了一场重塑公共服务质量的新浪潮。全面质量管理通过“标杆管理、市场机制、ISO9001管理体系、公众满意度调查、业务流程再造”等多种途径和方式，将管理技术、专业技术以及电子技术等三者之间进行有效结合，建立起高效快速的质量管理体系，从而改善公共服务质量。通过实施全面质量管理战略，西方发达国家极大地提高了公共服务质量。

3.重视基本公共服务品质评估

在基本公共服务内容体系中，评估难度最大的就是基本公共服务品质。从本质上来看，基本公共服务质量是评估基本公共服务品质与公众满意度之间的契合程度。服务品质与公众满意度之间的契合度高，说明服务质量高；反之，服务质量则低。什么是公共服务品质？“所谓公共服务品质是指公共部门提供的公共服务满足国家、上级公共部门、地方政府、社区、本级公共部门和公共人员、公民等要求所固有的可区分的特征。”[10]（P201）基本公共服务品质与质量属于既有联系又有区别的两个概念。就两者的相同点而言，构成基本公共服务的质量要素是评价基本公共服务品质的重要维度和核心指标。就两者的不同点而言，基本公共服务品质与质量的主要区别在于基本公共服务的特殊差异。基本公共服务品质特性是指服务本身所固有的本质属性，这种本质属性是基本公共服务与生俱来的、永久性的、非后人附加的特征。而基本公共服务质量特征专指服务的评价要素，评价的是基本公共服务品质（亦即固有属性）与公众满意度的契合程度。相比基本公共服务质量特征而言，品质特征更具有全面性和完整性。

某项基本公共服务一旦被生产出来，从品质角度来看，该项服务的内在固有属性（亦即其品质）就已经固化了，而且无法改变。即便要对该项服务的品质进行评估，也只能评价出该项服务品质的高低层次，但无法改变服务本身“与生俱来”的品质。从质量角度来看，该项服务必须被民众消费之后，将消费结果与民众的消费意愿进行比较和评价，才能得出服务质量好坏的结论。尽管不同群体对同一基本公共服务往往会给出不同的质量评价，但不同的质量评价并不会改变基本公共服务的品质。从这个角度来看，基本公共服务的品质维度具有内生性和不可更改性的特征；而基本公共服务的质量维度却具有弹性化和可塑性的特征。所以说，用品质替代质量作为基本公共服务的评估内容，显得更加合理和科学。

在提供基本公共服务的过程中，服务部门及其服务人员应该注重打造高品质的基本公共服务。公众对基本公共服务的需求既有显性的，也有隐性的。由于公众缺乏畅通的需求表达机制，有可能导致服务部门提供的基本公共服务与公众的需求意愿不一致。通过基本公共服务品质与公众的基本公共服务需求或期望进行对比，根据基本公共服务满足公众需求的程度，对该项公共服务的质量做出相应评价，以此改进基本公共服务的质量，可以顺利推动基本公共服务均等化向前发展。

（三）设计多项评估指标

设计合理的基本公共服务评估指标体系是对均等化效果开展评估的必然前提。从理论层面来看，当前学术界对该领域的研究还不深入，并未形成一套普遍认同的评估指标体系。从实践层面来看，由于基本公共服务均等化评估体系不完备、不科学、不统一，导致评估主体无法很好地对其开展有效评估。借鉴国际经验，结合我国实情，我国应该从投入、产出以及结果等三个方面设计多项均等化指标体系。

1.基本公共服务均等化的投入指标体系

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域。”[11]可见，短期内我国主要通过财力均等化这一手段来推进基本公共服务均等化。国家在基本公共服务领域的财力物力的实际投入，成为考核评估均等化的重要指标。这些投入指标“具体包括基本公共服务支出占财政支出的比重、地区间和城乡间人均财政支出的均衡程度、财政转移支付的增长情况、从事基本公共服务的人力资源的百分比、地区间和城乡间从事基本公共服务的人力资源的均衡程度。”[12]

2.基本公共服务均等化的产出指标体系

仅仅对基本公共服务领域的资金投入进行评估，并不足以保证基本公共服务均等化能够顺利实现。在基本公共服务的最终产出阶段，通过财力均等化来实现基本公共服务均等化的作用非常有限。财政能力均等化只是实现基本公共服务均等化的必要条件，并非是充分条件，它不一定能够产生均等化效果，评估基本公共服务均等化还需要评估基本公共服务领域的财政资金投入所能带来的产出效应。而产出效应一般用具体的“产出指标”来表示，这些产出指标旨在反映政府服务部门提供基本公共服务的服务内容和服务数量。当前我国基本公共服务均等化的产出指标一般通过基本公共服务的覆盖面或覆盖率来描述，而且主要从基本公共服务均等化的主体与客体两个方面进行评估，“主体即享有某种基本公服务的人及其数量比例；客体即某个地区或群体的人享有哪些基本公共服务及其数量比例。覆盖率或覆盖面也通过两类指标体现出来。一类是直接指标，如义务教育覆盖率、社会保险参保率、受‘两免一补’人数比例等；另一类是间接指标，设施标准达标率、教育升学率、地区绿化覆盖、服务设施覆盖面、优质资源占有率等。”[13]

3.基本公共服务均等化的结果指标体系

投入指标以及产出指标都是用来评估基本公共服务均等化的数量指标，并不能真正反映基本公共服务的投入资源是否有利于实现均等化目标，要对基本公共服务均等化的质量进行评估，还应该引入“基本公共服务均等化的结果指标”。与投入和产出的指标体系不同，结果指标主要用来评估基本公共服务均等化的质量维度，可以分为“关键绩效结果”和“受益对象结果”两大类。关键绩效结果指标着重用来反映服务供给主体提供基本公共服务的客观情况；而受益对象结果指标主要用来反映人们对服务产品的满意程度。只有从主体和客体两个维度，从主观与客观两个层次对基本公共服务均等化的供给结果进行评估，才是比较科学和公正的。“一是对基本公共服务的设施和条件测量，如对基本公共服务供给的类型和内容、基本设施的数量和质量、服务的便利性和可及性等客观条件进行测量和评价；二是对基本公共服务公平性的满意度的主观测量，主要是人们对于基本公共服务的可及性、满意度及公平度进行调查和测评。”[14]

（四）运用多样评估方法

评估方法与评估主体、评估内容与评估指标四者之间有着密不可分的内在逻辑关系。不同的评估主体倾向于不同的评估方法；而特定的评估内容和评估指标影响甚至决定相应的评估方法。很多政府公共服务绩效评估方法是在借鉴私营部门绩效评估指标体系的基础上逐步优化而来的，而私营部门绩效评估方法建立在“3E”（效率、经济、效益）价值导向之上，其评估目标旨在实现企业利润最大化，并不能很好地突显公平、正义、平等等民主价值理念。与私营部门评估方式明显不同的是，政府基本公共服务职能具有十分显著的“公共性”特征，这导致基本公共服务绩效评估方法内生诸多评估障碍。对于基本公共服务均等化绩效评估而言，如何在追求“3E”（效率、经济、效益）的基础上更好地兼顾公平正义，如何在“3E”与公平正义之间找到一个平衡点，这是遴选和运用评估方法的重要准则。

1.提高政绩考核结构中的基本公共服务比重

政绩考核是考核评价各级政府及其领导人最重要的评估方式，直接体现着各级政府和领导人的工作业绩，是各级政府及其领导人履行政府各项职能的指挥棒。党的十六大将政府职能定位为“经济调节”、“市场监管”、“社会管理”和“公共服务”四大基本职能，这四项基本职能都应该成为政绩考核的重点内容，在政绩考核结构中都应该占据相对均衡的比重。但是，目前我国政绩考核普遍以“经济增长”为导向，其余三项基本职能特别是公共服务中的基本公共服务职能在政绩考核结构中的比重明显偏少，导致各级政府在经济社会发展中过于追逐经济利益，无形中忽视了基本公共服务在政府职能结构中的应有地位。令人欣慰的是，广东、广西、宁夏等不少省市将保障性住房纳入政绩考核的内容体系，把保障性住房的贯彻落实情况与当地政府及其领导人的工作业绩挂钩，此举极具进步意义，这是政绩考评方式的历史性进步。不仅如此，各级政府还应该将义务教育、基本医疗保险、基本社会保障制度等核心基本公共服务纳入到政绩考核的范围，切实提高基本公共服务职能在政绩考核结构中的比重，从而保障各级政府持续稳步推进基本公共服务均等化。

2.借鉴国际国内先进评估方法

英国、美国、加拿大、澳大利亚等西方发达国家纷纷采用了比较成型、行之有效的公共服务评估方法。例如，美国克林顿政府推行以“顾客满意度、质量、结果”为核心的基准化（也称标杆管理法）绩效评估，小布什政府推行“管理执行评分卡”评估方法；英国自1997年大选之后推行“公共服务协议框架（PSA）”评估模式等。上述公共服务评估方法在评估过程中得到了评估实践的逐步检验并取得了巨大成效，具有很强的运用价值和借鉴意义，但国内并未很好地借鉴和运用这些评估方法。从这个角度来看，我国基本公共服务评估方法与西方发达国家使用的先进评估方法相比具有明显滞后性，在这方面未能与这些国家进行有效接轨。不仅如此，政府评估机构与国内学术界在运用评估方法方面也存在明显的脱节现象，评估机构并未充分利用学术界倡导或研究的公共服务评估方法。国内不少学者运用平衡计分卡法、层次分析法和数据包络分析法（DEA）等多种方法对基本公共服务开展评估，这些评估方法具有较强的实用性和科学性，但政府评估机构并没有采纳和运用。评估主体在今后评估过程中，应该本着“古为今用，洋为中用”的原则，积极借鉴国际公认的先进的公共服务评估方法，并逐步加强与国内学术界的密切合作，充分运用国内科研机构和智囊团队的评估方法，不断健全和完善我国基本公共服务均等化的评估方法。

四、结 语

在基本公共服务决策机制、供给机制、评估机制、监管机制以及问责机制等整个动态执行机制链条中，评估机制是至关重要的一环。只有构建合理科学的基本公共服务评估机制，才能对政府公共服务决策结果以及基本公共服务供给结果实施客观公正的绩效评估，从而为政府启动基本公共服务问责机制和监管机制提供相应的保障条件。虽然当前我国基本公共服务在评估主体、评估内容、评估指标以及评估方法等方面存在诸多现实问题，但只要党和国家对现有评估机制的改革目标明确、改革方法得当，我国基本公共服务评估机制定将得到逐步完善和不断优化，并将成为各级政府持续稳步推进基本公共服务均等化的重要制度保障。

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责任编辑：张新颜