世界银行：发展中国家微小企业多处于非正规化

正规商业注册的过程便捷化，是企业监管政策中重要的一个环节，在过去的十几年里，一直受到决策者们高度的重视。世界银行《2013 全球营商报告》对149 个国家在2003 到2012 年中间进行的368 项改革进行分析研究，结果显示，这些改革促进了全球创立企业的平均时间从50 天降至30 天，成本也降至原来成本的1/3。

可是， 目前在多数发展中国家的企业仍处于非正规的状态。我们所说的正规化指的是获得相关政府部门和税务部门的许可证。比如，巴西简化了中小企业的征税体系，巴西的米纳吉拉斯州推出的“一站式”商业注册模式，已经成为全球企业颇为推崇的简化注册流程。可是，就在这一些列的改革之后，经过巴西政府调查发现，该国72% 的企业仍旧处于非正规的生产状态。

事实上，小型企业的非正规化比率相当之高：只有一名工作人员的斯里兰卡企业中仅有39% 进行税收注册，而拥有5 个工作人员的企业中68% 和拥有10 个工作人员的企业中78% 有税收注册。目前，发展中国家多数的中小企业都只有一到两名的员工。如在毛里求斯，91980 家企业是只有9 名或更少的员工，70.6% 的企业只有一到两名员工，仅有6.2% 的企业有5 到10 名员工。大部分发展中国家的非正规企业中有一部分是除了企业主外，只有一名雇员的。

然而，对于决策者来说什么才是最重要的问题呢？他们是否该对大规模的微小非正规企业做些什么？对此，赫尔南多·迪索托的观点被广泛认可，就是实际上非正规企业主非常渴望企业能够转型为正规，可是严格的监管和官僚机制给他们施加了沉重的负担，他们企业的生产率因而大打折扣。政府决策者应努力降低企业的准入门槛，使这些企业早日进入正轨企业的行列。而马隆尼的观点则与之相反，他认为正规化可以为企业带来利润，而同时小型或低产能企业理性退出正轨状态，是因为它们认为正规化不能给他们带来可观的收益。

现实中，非正规企业分为多种类型，包括徘徊在生存线上的企业和个人，也有怀揣着创业梦想，日后有能力将公司发展壮大的年轻人。其中，有1/3 到1/4 的人有潜力成为大企业的领导者，另外2/3 到3/4 的人看起来更像是普通的雇员。而我们研究的方向主要集中在政府的商业监管对小规模的正规化决定有哪些影响，每项政策将导致企业主怎样的抉择，是坚持非正规还是转身成为正规企业。

衡量正规化措施和正规化后的影响

经过简单的对比后，不难发现正规企业相比非正规的生产力和盈利能力都更胜一筹。麦肯锡咨询公司的几份知名企业研究报告中，对比了全球多个国家的正规和非正规企业的整体运营情况，结果发现非正规经营对生产里有极为不利的影响，几乎占到了某些国家总生产率差距的50%，比如葡萄牙、土耳其和美国。研究人员拉·波尔塔和施莱佛根据世界银行的企业调查，对比非正规和正规企业的具体生产率指标，发现正规企业的生产率水平大大高于非正规企业。

然而，这些理论都是假设企业没有选择是否成为正规企业。而现实中，企业首先会权衡正规化后的潜在利益（借贷方便，营销范围扩大，参与政府的合约和项目，知名度，减少罚款的风险等），再相比变为正规企业的成本（注册的时间和花费）和成为正规企业后的成本（持续的交税，会计成本，日常文书工作）。能够看到正规化带来的巨大利润的企业会选择正规化的道路，而反之无法确定正规化是否会带来利益的企业会依旧保持非正规的状态。较低生产率可能只是非正规化的一个结果，简单的将正规与非正规企业进行比较会过分夸大正规化带来的生产力优势。

企业准入的改革对企业注册数量的影响

通过对拉丁美洲不同国家的企业注册准入改革的一系列研究调查，考虑改革实施的过程中跨时间和地域的变化。研究发现这些改革的一大共同特点就是各国都开通了“一站式”服务，免除了企业注册要跑多家政府部门才能办下来的麻烦，极大降低了注册企业的时间和成本。同时，研究发现注册成本和时间的降低也促进了正规企业数量的逐步上升。

2002 年，墨西哥在一些人口最密集、经济发达的一些城市开始实行一项改革，将创建企业的时间从平均30.1 天减至1.4 天。布鲁恩运用墨西哥人力市场调查的个人就业状态的数据显示，此次改革将注册企业主的数量提高了5%。

哥伦比亚政府推行了一站式服务，将注册企业的时间从55 天减至9 天，并且将注册费减少了30%。卡尔德纳斯利用钱伯斯的6个主要城市的商业数据，分析得出一站式服务将哥伦比亚的商业注册量提升了5%。可是，企业准入的改革似乎对人口稀少、较偏远地区的企业注册作用不太明显。比如巴西政府在米纳斯吉拉斯市推行浓缩咖啡项目，计划将一站式注册的模式推广到人口较为稀少的地区，免除了地方上的企业需要在本市注册后，还要再去州府和联邦政府进行再一次注册的麻烦。奇怪的是，他们发现此项改革在实施的前两个月使注册的企业数量就锐减，之后也没有出现增长之势。

向企业提供注册和降低正规化成本的资料

对小微企业的调查报告充分的反映出，许多非正规企业对于正规化的具体细节和成本并不是太了解。他们常常高估了这其中的时间和成本。在斯里兰卡2013 年的相关报告中，仅有17% 的非正规企业主了解注册的具体花费。多数人认为注册的过程起码要花上一个多月的时间，仅2% 的企业主知道低收入企业不用缴纳企业所得税。在玻利维亚，有报告显示仅有1/3 的非正规企业主知道税务所在哪里，也只有10% 的企业曾听说过商业注册中心。

其实，也有政府推出为企业提供充足信息的政策，但对正规化的概率毫无效果。比如巴西的贝洛哈里桑塔市，政府的市场部门为208 家非正规企业发放了信息手册，结果让人大失所望，第二年这些企业都没有注册为正规企业。

在许多国家，正规化的过程需要在多家政府机构进行注册，就意味着每一处注册就要收取不同的注册费。通常，一个地方执照是非正规企业办理的第一个执照，相比之后办理的国家政府注册缴纳的高额商业税，地方执照只需要收取一定的年许可费而不是大额的地方税款。因此，如果注册地方执照的成本较低，我们可以预期企业是愿意得到这个地方执照的。

还有， 有政府对300 家非正规企业进行补贴，许可证的成本只有原来的27% 到35%， 许多企业有能力获得多个许可证。据统计，该政府的补贴价格政策使10% 到12% 的非正规企业都获得了多层级的许可证。

增强政府执行力真能让更多的企业走上正轨吗？

许多政府的政策和研究都集中在努力简化对企业的监管上，可是很少有政府关心这些监管政策是否能够有效的执行。在过去几年中，非正规企业报告中往往都是一些简单的察访表格，很少有对企业的罚款记录。在斯里兰卡，43% 的非正规企业都被多家政府机构检查过，但其中仅有0.8% 的企业受到罚款；在巴西，33% 的被访企业中，只有2.1%的企业受到惩罚；而玻利维亚也只有少于2%的受访企业被处以罚金。

据安德雷尔2013 年的随机调查显示，检察人员较强的执法力度能够促使非正规企业更快走入正规。调查中，研究人员随机选择577 家企业接受不同执法部门的检查。结果都显示了一些察访非正规企业时遇到的问题，比如，检察人员很难找到有些企业的位置，更别提找到他们的负责人谈谈了，这也是正规化的一大难题，据估计22% 到27% 的企业都是在经过了执法人员的调节、劝说后才与政府部门注册企业的。

一项弥补的方法是实施消费者刺激政策迫使企业转型正规。其中一个就是有奖发票，每张发票都印有一定的奖金，抽奖效益刺激消费者向商家索要发票。这种方法已经在中国台湾、中国大陆、韩国和波多黎各等国使用。有中国学者研究比较中国各地区的税收变化，发现有奖发票将税务收入大幅提高了17%。

发展中国家的低端企业仍处于非正规化

根据上述的各项研究显示，虽然发展中各国推出正规化的优惠政策已有一段时间，但是大多数的非正规企业并没有明显的改变。对此，一项研究实验对多家非正规企业的正规化成本进行比较研究，金额从刚刚足够税收注册的花费，到4 万斯里兰卡卢比（350美元）。最大的金额相当于一家中型企业两个月的收益，研究发现补贴企业1 万卢比时，约有20% 的企业注册成功，支付最大额度4万卢比时，就有47% 的非正规企业进行商业注册了。对于这些企业而言，注册费用和未来支付的税收的折扣就是他们进行注册的最大动机。

从图1 可以看出注册费用的高低与企业正规化意愿的比例。我们看到，如果企业主发现正规化后的收益超过这些注册成本时，他们会选择正规化。我们还可以发现有少于15% 的企业认为非正规化对企业并不是无利可图的。

帮助企业正规化的方法在于扩大他们的客户群

非正规企业常常被成为“影子工厂”，不敢广泛营销自己的产品或是将企业的安置在明显的地点，因为免得招来执法部门的注意。那些不敢开据发票的企业也无法销售产品给一些顾客，比如政府或大型企业。所以，能够帮助企业的正规化方式就是扩大他们的客户群。

这一方法是最为受推崇的。玻利维亚的两位学者麦肯锡和萨克就研究发现，企业转型为正规企业很大程度上是因为较为靠近税务所的地理位置，能够开据更多的发票和大量的销售额。巴西学者法尼博等人研究，在政府推出简化企业准入的政策，合并了不同种类的税务登记和缴款简化了企业的监管体系之后，建立的公司大多数都拥有固定的经营地点，同时这也反映了改革后创业者类型的改变，而不是简单的正规化影响。

我们非常认同这样的观点，大多数的企业都是理性的选择是否正规化，或是理性地比较正规化带来的利弊的。

局限和差异

过去的5 年里，全球各国都有许多针对提高正规化企业政策的实验性研究，同时也有一些相对严格的非实验性研究。不过，这些研究或多或少都存在一些局限性和缺陷。

目前的研究结果大都来自于少数的几个国家，大都集中在拉丁美洲和东南亚国家，无法判断这些结果是否能够同样适用于没有详细资料的非洲、中东和东欧等国家。

现有的研究大都集中在对中小企业的登记和税收监管上，忽略了监管手段对企业发展的重要性。据相关研究显示，土地分区和产权监管是阻碍企业正规化的最大障碍，所以研究的方向应更多的关注加强各类监管的政策措施。

各国政府应该更好的衡量对中小企业监管的实施情况，以及监管措施之间的相互作用。比如，在世界银行的《2013 全球营商报告》中，曾测试全球重要的商业监管体系，只集中在少数的几家股份制企业，而没有中小型企业。现在，只有少数国家掌握企业商业注册时的具体特点资料和企业是否为初创企业还是现有企业。

现有的研究大部分聚焦在非正规企业正规化后的私有成本和利益。可是，正规化中两个公共政策方面的问题更值得大家思考和研究。第一，不纳税的非正规企业与正规纳税的企业共同竞争，将导致市场的低效资源分配。第二，正规化经营是社会最理想的状态，能够提高国家税收，营造崇尚法治的社会氛围。

建议

我们有理由相信，将收益好的大型非正规企业转型为正规体系对于国家和企业本身都是一件意义深远的事情。首先，多数的发展中国家需要放宽计税基数，对相对富裕的非正规企业收税。第二，许多大型的非正规企业很喜欢与同等级的正规企业互相竞争，但是如果这类企业如果转为正规，将打破这种不平衡的竞争，也同时遏制了正规企业的快速增长。

可是，如何鼓励这类非正规企业的正规化呢？依据前面的分析研究，降低商业注册成本和复杂度是必不可少的，但是这还不够。企业正规化发展，虽然从表面上会给企业带来许多有利条件，比如可以广泛宣传和营销商品，可以开据正规发票，可是对许多小型企业来说却远远低与正规化带来的负担。事实上，决策者在制定政策的开始不应该假设自己的政策一定能给企业带来多大的利益。低效的监管同样会使企业浪费更多的时间和成本。决策者们需要持续加大简化政策的执行力度，鼓励消费者或供应商要求企业正规化，比如在多个国家实行的有奖发票的方法。

对那些“生存边缘企业”该怎样对待？可以看出，即使这些企业进行正规化也难以从中获利，对国家的税收贡献也微乎其微，但是它们的存在可以帮助企业解决一部分国民的就业问题，削弱对正规企业的威胁。它们的正规化很从大程度上可以形成一种服从法律的社会氛围，促进国家商业体系的健康运转。

许多国家过去推出的政策并没有达到理想的效果，决策者对于政策制定上应更加大胆创新，并且加以严格的成果评估，衡量每一项推出的新政是否切实有效地服务于企业中去。