加强流动人口服务管理的思考与建议

随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化的加速推进，我国劳动力流动日趋活跃，流动人口规模不断扩大。据国家统计局数据，截至2011年底，全国流动人口（人户分离人口中不包括市辖区内人户分离的人口）为2.3亿，比上年增加828万人，较2000年增加了1.1亿。大规模人口流动一方面有助于推动经济持续较快发展、加速城镇化进程、促进区域协调互动发展，但在城乡二元结构尚未打破、区域差距普遍存在的背景下，也对社会管理、公共服务乃至经济持续健康发展带来了一定挑战。重视并做好流动人口服务管理工作，既是贯彻落实党的十八大“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”的根本要求，也是“十二五”时期积极稳妥推进城镇化、着力保障和改善民生、加强和创新社会管理、促进人口资源环境协调可持续发展和构建和谐社会的一项重要任务。

一、人口流动的现状与问题

现阶段，我国人口流动主要呈现四个方面的特点。一是总量上依然保持活跃。受城镇化发展的内在动力和中央实施扩大内需战略外在推力的共同作用，按照2020年城镇化率达60%估算，预计平均每年还将有1000—1200万左右农村转移劳动力要进入城市，进一步推高流动人口总量。二是结构上趋于多元。从年龄看，年轻人仍是流动人口的主体，40岁以上数量和比例都有所增加，配偶和子女随迁数量明显增多；从受教育程度看，2010年流动人口平均受教育年限达到10.2年，高于全国9.0年的平均水平，比2000年提高了0.43年，且初中和专科以上比重有所增加。三是流向上加速分化。相比2005年，跨省流入东部地区的人口比例下降了3.2%，而回流到中、西部地区的比例分别增长了1.0%和2.2%，且省内就地就近流动人口增长了3.5%，中、西部地区就业吸纳能力显著增强。四是时间上日益稳定。有近70%与家人共同流动，在流入地居住超过1、3、5、10年的分别达到79.5%、53.2%、36.7%和14.1%，超过半数成为“流而不动”的常住居民，人口流动正由“候鸟式”向“定居式”转变。

但是，现行社会管理和公共服务的体制机制尚不能完全适应大规模人口流动的新情况，面临着较大挑战。一是人口过度集聚使城市交通拥堵、用水紧张、住房困难、公共服务资源短缺等“城市病”问题加重，使农村农业劳动力短缺，留守儿童、留守妇女和留守老人增多，土地撂荒等“农村空心化”问题突出。二是人口频繁流动既不利于形成相对稳定和高素质的产业队伍，又不利于企业增加人力资本投入、提升劳动者素质，导致产业队伍“稳定难”、“升级难”。三是大量人户分离造成社会管理“盲区”和“短板”，许多该纳入管理视野的人群没能及时发现，更多该做好的公共服务没有及时到位。四是人口合理流动的制度性障碍尚未完全破除，流动人口在教育、就业、社会保障、住房等方面还难以享受与城市居民同等待遇，流动人口市民化也存在“玻璃门”和“弹簧门”。

二、统筹解决流动人口问题的总体思路

统筹解决我国流动人口问题，可根据流动人口城乡之间的多元流动性，结合我国经济快速转型、城乡二元分割以及户籍管理制度约束的具体实际，设置符合劳动力市场在空间均衡转变和促进人口合理流动的实施路径。具体来讲，可基于流动人口的迁徙特点和落户意愿，依托流入地、常住地和流出地三条主渠道，通过具有稳定住所和就业、平等享有基本公共服务、依条件凭意愿落户三项主要指标，按照“原籍吸附、就近消化、落户沉淀、稳定居住”的实施路径，使人口流动逐步实现总量的平稳递减、流向的合理有序、服务的可及均等、社会的融合顺畅。

（一）原籍吸附

对于目前流动人口中迁移意愿较低的约5%人员，可通过统筹城乡发展，特别是加快社会主义新农村建设、加大公共资源向农村倾斜力度、改善农村生产生活条件，合理减少流出规模；同时，可通过培养新型农民、支持返乡就业和创业等措施，积极引导返回流出地工作和生活。

（二）就近消化

对于目前流动人口中在县内流动、从事非农生产的约占5%—7%的农村剩余劳动力，返回农村从事农业生产和进入大城市的意愿较低，可通过加快产业结构调整和实施主体功能区战略，特别是大力发展县域经济和加强农产品主产区建设，使其在县域范围内就近就地落户定居。

（三）落户沉淀

目前流动人口中融入城市、迁徙落户意愿最强的人群合计约占流动人口总量的一半，其中跨县流动并在流入县（含县级市）长期居住的约占30%，在地级市居住3年以上的约占12%、在副省级及以上城市居住5年以上的约占9%，可通过积极推进户籍管理制度改革，使符合条件的逐步转为城镇居民。

（四）常住稳定

目前外出半年以上、在地级以上城市居住3年以下、在副省级及以上城市居住5年以下的流动人口约占四分之一，他们暂不符合落户条件或没有落户意愿，但又有常住需求。可根据权利和义务对等原则进行梯度赋权，逐步使其在流入地居住期间享受与户籍居民同等的公共服务和社会权益，在常住地实现相对稳定居住。

三、加强流动人口服务管理的政策建议

（一）营造促进人口合理有序流动的社会环境

1、实施与主体功能区相配套的人口政策

统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，引导人口和经济向适宜开发的区域积聚，保护农业和生态发展空间，促进人口、经济与资源环境相协调。积极推进资源环境承载能力较强的城市吸纳和集聚人口，引导人口超载的重要生态地区人口自愿、平稳、有序向外转移，研究在一些不宜农的区域开发建设一批新兴城市。

2、加快社会主义新农村建设

加强农村基础设施建设，加快发展农村社会事业，提高农村人口素质和发展条件。深入研究在农业现代化过程中的体制、机制改革问题。完善以工促农、以城带乡的长效机制，加大强农惠农力度，提高农业现代化水平和农民生活水平。培养和吸引更多有文化、懂技术、会经营的新型农民，引导农民自觉投身农业现代化建设。

3、调整地区生产力布局

发挥县域资源优势和比较优势，支持劳动密集型产业、农产品加工业向县城和中心镇积聚，推动形成城乡分工合理的产业发展格局。积极扶持中西部地区中小城市根据当地条件发展优势产业，减少盲目背井离乡打工情况。

（二）畅通从迁徙流动到居住落户的制度通道

1、积极稳妥推进户籍制度改革

合理控制特大城市人口规模；加强和改进大中城市人口管理，继续发挥吸纳外来人口的重要作用；根据实际放宽中等城市和放开小城市（镇）落户条件，把有稳定劳动关系、在城镇有合法住所并缴纳一定年限社会保险的流动人口及其家属逐步转为城镇居民。推动建立城乡统一的户口登记管理制度，尽快消除城乡户籍差别。

2、全面推行居住证制度

淡化户籍作为享有权利的唯一门槛，全面推行居住证制度，制定全国统一规范的准入条件，明确居住证持有者的基本权益，保障其与户籍居民逐步平等享有基本公共服务、社会福利和政治权利。畅通从居住证到落户的渠道，逐步降低居住证转为常住户口的限制条件。

（三）推进流动人口享有基本均等的公共服务

1、加强城乡基本公共服务的统筹规划

以服务半径和实际服务人口为基本依据，打破人群、城乡界线，统筹空间布局，制定实施城乡统一的基本公共服务设施配置和建设标准，为基本公共服务均等化创造条件。

2、推进城乡基本公共服务制度衔接

制定和实施统筹城乡基本公共服务制度的工作目标和阶段任务，鼓励各地开展统筹城乡基本公共服务制度改革试点。有条件的应将城乡基本公共服务的范围标准统筹设计实施；暂不具备条件的，要注重缩小城乡服务水平差距，预留制度接口。

3、加快建立以输入地政府管理为主的制度安排

结合户籍制度和土地制度等改革，逐步将基本公共服务领域各项法律法规和政策与现行户口性质相剥离，保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。以输入地政府管理为主，积极探索多种有效方式，对符合条件的流动人口，分阶段、有重点地纳入居住地基本公共服务保障范围。

（四）构建促进流动人口社会融入的综合管理服务平台

1、发挥社区的基层管理和服务的作用

进一步强化社区作为城市管理基本单元的功能，变部门分头管理为社区网格化扁平化综合管理。将辖区流动人口纳入城市社区服务范围，积极创造条件为其提供可及均等的基本公共服务，并使流动人口享有“一站式”服务。同时，不断改进方式，寓管理于服务，在提供多样化服务的过程中，实现有效管理。

2、发挥社会组织和企业的人文关怀作用

重点培育经济、公益慈善和社会服务类社会组织，通过政府购买服务、委托管理等方式，引导其在各自领域内为流动人口服务。鼓励用人单位承担更多的社会责任，多渠道多形式为流动人口提供居住场所，为其参加社会保险提供缴费补贴。活跃流动人口业余文化生活，满足其基本情感需求，为其融入当地社会创造条件。

（作者单位：国家发展改革委社会发展司）