我国环境税权制度现状分析及对策建议

环境税是指国家为了实现特定的环境目标、调节纳税人行为、筹集环保资金而征的税收和采取的各种税收措施。当前，美国、德国、日本等发达国家均已开征了环境税，取得了很好的效果。国家“十二五”规划纲要明确提出：选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围。针对我国环境质量日趋恶化的严峻形势，借鉴发达国家的成功经验，有必要择机开征环境税，通过税收加大对污染和破坏环境行为的调节力度，促进生态环境的保护和改善。

一、发达国家环境税的特点

纵观发达国家征收的环境税，都是依据“谁污染、谁付费”的原则设置的，总体来讲，发达国家的环境税具有以下特点：

（一）内容宽泛，并非独立税种

经济合作与发展组织、国际能源署和欧洲委员会将环境税称为“与环境相关的税收”，其所称的“环境税”不是一个独立税种，而是以环境保护作为设计目标的税种的集合。发达国家环境税课征范围涉及大气、水资源、生活环境、城市环境等诸多方面，包括与能源相关税收、机动车相关税、污染与资源税、直接税收中的环境条款4大类，并包含了40余项税种和相关条款。荷兰是实施环境税较为成功的国家之一，荷兰政府设置的环境税有燃料税、水污染税、土壤保护税、汽车特别税、石油产品税等十几种之多。

（二）推行税收中性政策，注重税率差别和税收减免的调节作用

在一些发达国家，总体的税负水平已经较高，为了推行环境税，往往采取税收中性政策，通过对纳税人进行补偿、补贴或者减税的形式，给予其所支付的环境税以一定的补偿。如德国在确定增加能源税率的同时，针对地方公共交通工具（公共汽车和校车铁路和出租车）、公共货车和铁路运输（铁路、电车、无轨电车、地方火车地铁和悬浮列车）等规定了一系列减免措施。

（三）将税负逐步从对收入征税转移到对环境有害的行为征税

发达国家环境税改革的核心是进行税负转移。主要有两种模式：一是根据环境保护的要求重新改组税制结构。以挪威、芬兰、丹麦、瑞典等北欧国家为代表，这些国家通过进行税收整体结构的调整，将环境税税收重点从对收入征税逐步转移到对环境有害的行为征税，也即是在劳务和自然资源及污染之间进行税收重新分配，将税收重点逐步从工资收入向对环境有副作用的消费和生产转化。二是“零打碎敲”的方式。以比利时、法国、瑞士等国为代表，这些国家主要是通过增加新税和调整现行税收的方式为环境保护提供刺激作用。但这种模式的改革力度显然不如第一种模式，因为环境税的运用仍然局限于一个较小的框架内。

二、我国环境税收制度现状及存在的问题

我国目前的环境税收制度是费与税并存且以费为主。20世纪70年代末，我国确立了“污染者付费”的原则，并结合我国环境保护工作的实际，实行了排污收费制度。目前我国的排污收费制度已经覆盖了废水、废气、废渣、噪声和放射性5大领域113项，是调节我国污染物排放的重要手段。总体来看，我国的环境税收制度存在以下问题：

（一）缺乏以保护环境为目的的专门税种

目前，我国的税制中没有专门用来保护环境的税种，缺乏一个比较完整、有效的环境保护税收体系。虽然某些税种涉及一部分环境保护方面的内容，但由于当时制定政策的出发点不是完全基于环境保护的目的，因此对环保方面的作用有限，限制了税收对环境污染的调控力度，弱化了税收在环保方面的作用，难以形成专门用于环境保护的税收收入来源。

（二）以环保为目的的排污收费制度存在缺陷

目前我国明确的基于环境保护的税费制度是对污染环境的行为实行排污收费制度，但是该制度存在不合理性，导致在大气污染和水污染等主要污染治理问题上难以有效发挥作用。一是主要污染物排污费征收标准偏低，不能弥补污染治理成本。二是各地区收费标准不同，缺乏公平性。三是制度缺陷不利于调动企业治污积极性。我国实行“超标排污费”制度，对已经达到或低于排放标准的企业并不征收排污费，而且企业缴纳了排污费就可获得排污许可证，从而变相取得了污染权，这种制度不利于调动企业治污积极性。四是缺乏法律的强制执行力，致使征收阻力大，征收成本高而征收效率低。

（三）与环保相关的税种对环境保护的调节力度不够

目前，我国涉及环境保护的税种主要有：资源税、消费税、车船使用税、城镇土地使用税、耕地占用税、城市建设维护税、固定资产投资方向调节税和增值税等。这些税种的设计目的并不是环境保护，因而保护环境的效率并不高。以消费税为例，其在环境保护上主要是通过调控能源消费中占较低份额的石油产品或其互补产品（摩托车、小轿车）来实现，由于没有将煤炭这一主要能源消费主体以及其他一些容易给环境带来污染的消费品纳入征税范围，其环境保护的效果并不突出。

（四）考虑环保因素的税收优惠单一

目前我国对于资源综合利用、节能环保产业发展在增值税、企业所得税等方面具有一定的税收优惠。例如，对环保产品、污水处理等免征增值税，企业符合条件的环境保护、节能节水项目可以享受减免所得税优惠，等等。但是，总体来说，目前我国考虑环境保护因素的税收优惠还比较单一，多限于直接优惠和事后鼓励，国际上通用的加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式我国几乎没有。

（五）存在不利于环境保护的税收优惠和补贴政策

目前，我国的一些税收优惠政策和财政补贴政策没有充分考虑环境保护的因素，客观上起到了不利于环境保护的负面作用。例如，为了促进黄金市场的发展，1993年国家对黄金生产环节免征增值税，在一定程度上支持了对金矿的无序开采和过度开采，加剧了资源的破坏和环境的污染。

三、我国开征环境税的基本思路

（一）循序渐进，稳步推进环境税改革

开征环境税不可能一步到位，应根据我国当前的经济形势、环境问题和环保政策，制定出综合改革的方案，在此基础上分阶段、有计划地稳定推进。开征环境税必须要结合我国的环境税费改革，进行全面统筹和谋划，绝不是开征几个新的税目那么简单。鉴于我国当前首要的环保目标是扭转水污染、大气污染以及工业固体废物污染不断加剧的趋势，因此，应首先选择工业污水、二氧化硫、工业固体垃圾作为课税对象，待条件成熟后，再进一步扩大征税范围。

（二）税收中性，增税与减税同步推进

一般来说，推行一个新税种可能会遇到很多政治和社会阻力，开征环境税将会增加企业的生产成本和居民的消费成本。因此开征环境税，应当推行税收中性政策，使纳税人获得与其所支付环境税等值的利益，兼顾税收对各行业和经济链条的影响，注重最大限度地减少税收对经济的负面效应。为此，在选择税目时，一方面要考虑当前环境危害最大、群众反映最迫切的方面，另一方面还要考虑开征了新的税种，要相应减少其他税种，或者取消相应的收费，以便尽可能小地增加企业和居民的税收负担，也就是增税要与减税同步。在此，可以参考和借鉴发达国家的成熟经验，通过差别税率、税收减免、税收返还的方式，对纳税人给予其所支付的环境税以一定的补偿。税收返还的方式通常有三种：一是直接返还给纳税人，包括直接将税款退还纳税人治理污染或用于刺激其投入于环境保护领域，向纳税人提供信息和培训等。二是返还于相关领域，如部分来自固体废物税的税款返回到废物管理和处理领域。三是减少其他税收，如收入税、劳动力税、资本税和消费税等。

（三）税率适中，合理确定税基税率

目前国际上通行的税基一般有下列三种选择：一是以污染物的排放量为税基；二是以污染企业的产量为税基；三是以生产要素或消费品中包含的污染物数量为税基。根据我国目前的情况，选择以污染物排放量为税基更为合适，一方面环境税的征收与污染物的排放量直接相关，较好地体现了“谁污染谁付费”的原则，另一方面也为企业自主选择适合自己的治污方式提供了可能，实现资源的优化配置，有利于激励企业引进污染治理设备，减少废物排放。

税率不宜定的过高，以免抑制生产活动，导致社会为“过分”清洁而付出太高的代价；也不能过低，否则其调控功能将难以有效发挥。从税率的形式选择来看，应以累进性质的定额税率为主，从量计征。对于同一类污染物，要根据其有害成分的不同，设定累进税率。

（四）科学征管，有效调动各方环境保护的积极性

根据目前我国各级政府之间的事权划分情况，环境保护应作为地方税，由地方税务部门负责征收管理，并按属地原则划分税收管辖权；在征管模式上，由于环境税的征收管理涉及到许多环保科技问题，因而应由税务部门和环保部门相互配合进行，即由环保部门负责定期测定污染量，税务部门负责具体的税款征收；在征收方法上，可以采用源泉扣缴法、定额征收法和自行申报等方法进行征收；在立法方面，中央只就带有全面性的征收管理办法做出原则性的规定，具体的征收管理办法则由地方根据本地实际情况做出具体规定；在环境税收入分成方面，地方可掌握75%左右，中央掌握25%，在各地区之间调剂使用，以利于全国范围内的环保事业协调一致发展。

四、对策建议

（一）调整完善现行税制中与环保有关的税种

通过对消费税、资源税、水资源环境税、城市维护建设税、耕地占用税以及车船使用税等部分现有税种的改革和完善，“绿化”现有税种，使其符合环境保护的需要，实现环境税和现有税制协调并行。

改革消费税，将目前尚未纳入消费税征收范围、不符合节能环保要求的产品纳入消费税征税范围，抑制其消费，在消费税中增设含磷洗涤剂、汞镉电池、臭氧损耗物质、一次性餐饮容器、塑料袋等污染产品的消费税税目，提高低标号汽油和含铅汽油的消费税税率；将煤炭、焦炭和火电等高污染、高耗能产品纳入消费税的征税范围，对清洁能源如生物能源免征消费税；适当提高大排气量轿车的消费税税率，降低低排气量汽车、摩托车税率，对符合一定节能标准的节能产品给予一定程度的消费税优惠。改革增值税和企业所得税，增加对利用环保类原料的优惠。改革资源税，提高稀缺性、高污染和高能耗矿产的资源税税负，增加淡水资源税目、森林资源税目和草地资源税目，调整煤炭、石油、天然气和黑色金属矿原矿的资源税率，增强其对资源环境的调节作用。通过对城市维护建设税、耕地占用税以及车船使用税等部分现有税种新增税目和税率的调整，增强其对环境保护和资源节约的作用。

（二）结合“费改税”开征污染排放税

针对我国当前大气、水、固体废弃物等污染日益严峻的状况，近期可以开征以下税种：

二氧化硫税。目前我国已有对二氧化硫的排污收费，可以通过“费改税”开征二氧化硫税。征收办法是，对固定的大排放源（如电厂、工业区）等进行定期监测，根据监测数据计征税金；对小排放源，则直接根据其所消耗燃料的含硫量计征税金。

水污染税。是对水体污染活动或行为征收的一种税。根据我国目前的情况，可以直接将水排污费改为水污染税。水污染税一般按废水排放量定额征收，但因为废水中污染物种类和浓度不同，对水的污染程度也不同，因此征收水污染税时，必须规定征收标准，确定一个废水排放量根据其污染浓度换算成标准单位后再计算缴税。

固体废物税。是处理固体废物而征收的一种税。可以根据废弃物的实际体积定额征收也可以根据废弃物体积和类型定额征收。课税对象包括饮料包装物、纸和纸制品、旧轮胎等。对饮料容器征税旨在鼓励生产轻型容器，促使容器的重复使用；征收旧轮胎税则有利于翻新轮胎，节约资源，减少污染。

（三）完善环境税收优惠措施、取消不合理的补贴

一方面，进一步完善有利于环保的税收优惠政策。扩大税收优惠范围，在投资环节，鼓励企业进行治理污染和环境保护的固定资产投资，允许此类固定资产加速折旧，鼓励企业投资环保产业。在生产环节，鼓励企业进行清洁生产，对采用清洁生产工艺、清洁能源进行生产的企业以及综合回收利用废弃物进行生产的企业，在增值税、所得税等方面给予优惠。对生产中严重损害环境的企业，加重税收。在消费环节，鼓励对环境无害的消费行为，对消费可循环利用物质生产的产品、可再生能源等，征收较低的消费税。调整税收优惠的手段和形式，除继续保留原有的减税免税和零税率等直接税收优惠形式外，采取加速折旧、投资抵免、成本费用扣除等多种间接税收优惠形式，激励企业采取措施治理污染，提高税收优惠措施的实施效果。

另一方面，取消不符合环保要求的补贴和税收优惠政策。在设计新的补贴政策时，要考虑补贴政策实施所带来的环境问题，要防止补贴政策给环境保护带来的负面影响。

（作者单位：国家发展改革委国地所）