波兰国有企业改革的经验及启示

当前，国内外对国有企业特别是中央企业的争议较多，如何让全民共享中央企业的发展成果，将是我国市场化改革的重要议题。纵观上世纪90年代以来各国国有企业改革进程，失败与教训远远多于成功的经验。波兰通过成立15家国家投资基金、推进重点国有企业改革的做法，不仅使得国有企业财富为全民所共享，而且不影响国有企业国家所有的产权性质。

一、波兰通过投资基金、重组国有企业的做法

在吸取俄罗斯、捷克等东欧国家国有企业私有化的教训基础上，波兰开始进行国有企业私有化的新尝试。1994年6月，波兰国会正式通过《国家投资基金法》，随后，15家国家投资基金（NIF， National Investment Fund）组建成立。

（一）国有企业股权随机分配给国家投资基金

1995年，在各家NIF选定各自的基金管理公司后，包括波兰主要制造业企业的512家大中型国有企业股权被分配给了15家NIF。具体来说，每家国企60%的股权在15只基金间被随机分配，15%无偿分配给国有企业雇员，剩下25%继续由波兰财政部持有，这使得波兰国企股权结构比较分散。分配结束后，每家NIF成为了34至35家国有企业大股东，并以小股东的形式持有其他国有企业的股票，NIF可以按照市场规则对其控股的企业进行处置。

（二）基金管理公司负责15家NIF的运营管理

15家国家投资基金由国内外专业的基金管理公司管理，为了确保基金管理者真正行使起股东的权利，积极参与企业的运营和管理，波兰政府给予基金管理者相当丰厚的回报。在2—10年的国有基金存续期内，基金经理会获得固定的管理费以及与绩效挂钩的奖金，两项可达到其管理资产的3.5%—4.5%。目前，参与15家NIF既有波兰国内领先的基金管理公司，也有瑞士信贷、美林证券、摩根大通等国际金融机构。

（三）15家NIF和投资收益为全民所共享

与此同时，为了让波兰民众分享国有企业的发展成果，1995—1997年，波兰政府向每一位成年公民分发了15家NIF的股权，每人都可获得15家NIF各一股的股权，整个分配过程中仅收取7—8美元的手续费。1997年，15家NIF在华沙股票交易所上市交易时，波兰居民持有了这些基金85%的股权，剩余的15%由波兰财政部持有，用来支付基金管理公司的运营经费，包括对高层管理人员的巨额奖励。

（四）对波兰国有企业改革的评价

与其他东欧国家和拉美国家的国有企业私有化的结果相比，波兰通过成立国家投资基金进行国有企业改革的方式，有以下几大特点：一是避免了企业私有化过程中出现管理者真空和大范围的腐败和寻租现象，形成了更为有效的公司治理结构。二是国有投资基金之间的竞争也对基金管理者施加了制约，形成了一种相互监督的机制。三是真正实现国有企业的所有权、发展成果为全民所共享。

二、启示及对我国央企改革的政策建议

（一）建议我国成立10家国家投资基金

目前，国资委作为国务院下属部门，以出资人角色负责监管中央所属的非金融国有企业，为中央企业迅速走出前期困境、实现近年来快速发展发挥了关键作用，也是中央企业重组、股份制改造的重要平台。115家中央企业在经过了发展壮大的阶段，是要继续深化完善公司治理结构，同时发展的成果为全民所共享。决策部门可借鉴波兰国有企业改革的成功经验，成立国家投资基金，对中央企业进行改革：

——成立10家国家投资基金，115家中央企业的60%股权随机分配给10家基金，15%股权由各中央企业雇员持有，25%股权由全国社保基金或财政部持有。

——参考全国社保基金遴选基金管理公司的做法，聘请国内著名资产管理公司管理10家国家投资基金。

——10家国家投资基金在境内或香港上市，全国年满18岁以上的公民均可无偿获得基金股份一份。

——国资委以投资回报率来考核各国有投资基金的绩效，国家可要求这些基金按照一定比例强制分红，充入社保。

（二）成立国家投资基金做法的好处

一方面，构建中央企业所有权的竞争市场。成立国家投资基金可以在不改变所有制的基础上，人为构造一个国企所有权的竞争市场。这可以改善国企的治理结构，推进金融市场的建设，从而为构建市场化调节消费与投资的机制创造条件。在目前国资委单一管理中央企业的模式之下，国资委的监管行为缺乏参照，始终面临“谁来监管监管者”的问题。虽然，各大中央企业也对国资委负责，但那是行政序列中下级对上级的负责，而不是公司治理中企业管理层对股东的负责。

如果成立若干家国有投资基金，并让这些基金对国企的所有权展开竞争后，会在监管者之间形成相互监督的机制，某家基金的下属中央企业如果业绩较好，将会吸引其他基金来竞争这家企业的所有权，如果业绩不好，将会遭到各基金的抛弃。从而形成中央企业对股东负责的机制。

另一方面，中央企业的发展成果为全民所共享。成立国家投资基金可以帮助完成财富从企业部门向居民部门的转移。在单一国资委直管中央企业的模式下，要求央企强制分红非常困难。这是因为国资委自身无法确定央企的分红比例，只能采取统一的分红比例，或者比较随意的方式做强制安排。与此同时，在国资委与中央企业的博弈中，中央企业作为内部人掌握着信息优势，可以通过各种借口少分红，多要补贴。

然而，如果形成了国企所有权的竞争市场，一方面可以通过市场的信息发现功能来克服信息不对称，另一方面可以通过股价信号来找寻合适的分红率。这样既可以保证国企以恰当的比率向外分红，又避免了一刀切。而由于国有投资基金是一个金融企业，投资的回报非常明晰，因此要求它们按照一定比例向外分红不会有太大的问题。这样，我们就在没有改变企业所有权的基础上完成了财富从企业向居民部门的转移。此外，由于国家投资基金产权性质都为国有，一个国企不管由哪个基金所控股，都还是国家所有，所以这个改革方案避开了国有企业私有化的问题。

（三）成立国家投资基金可能面临的挑战

第一，降低国家对中央企业的掌控力。成立国家投资基金目的是理顺中央企业的公司治理结构，改变之前国资委和中央企业之间的上下级关系，让其变成国有投资基金和中央企业之间股东和企业的关系。虽然这符合市场化改革的方向，但也意味着政府无法通过行政命令来干预中央企业经营。

第二，可能会增加监管成本。大量国有投资基金的建立会带来机构的膨胀，但这一成本并非没有意义。基金管理公司之间的竞争至少会部分解决“谁来监管监管者”的问题，同时提升中央企业的管理水平。

第三，中央企业管理层薪酬可能会大幅上升。中央企业所有权竞争市场的建立可以充分体现央企高管的价值，对那些有能力令公司价值上升的管理人，市场会给出很高的薪水。但是，如果是因为一些管理人员的能力让一家央企的经营状况大幅改善，全国社保基金和国民持有的基金股份价值也将提升。同时，尽管管理层账面薪酬会上升，但随着公司治理结构的逐渐完善，国有企业的一般行政支出和额外福利可能会逐步透明化和规范化，企业的运营成本可能会有所下降。

（黄志龙，中国国际经济交流中心副研究员）