创新思路承接产业转移回归工程促进县域经济发展

通城位于幕阜山北麓，湘鄂赣三省交界处，是一个集苏区、库区、边区为一体的山区小县，也是一个劳务输出大县。近年来，通城立足县情，大力实施“回归工程”，吸引在外务工经商能人带着项目、资金、技术、市场和先进理念回归办企业、干事业、创家业，以回归企业为主体的民营经济方兴未艾，以回归村官为主体的基层干部队伍生机焕发，有力推动了县域经济发展，走出了一条独具特色的县域经济发展之路。自2003年“回归工程”实施以来，全县经济实现年均18%的高速增长，城乡面貌发生翻天覆地的变化，进入了跨越发展的新阶段。

一、通城“回归模式”的内涵和特点

通城县于2003年正式提出“回归工程”概念，目的是发展民营经济，壮大工业规模。较早回归的一批企业包括纱之秀、强人乳业、三和木业、亚科微钻等，多数仍是通城重要的工业企业。现在，通城的“回归工程”已远远超越单纯招商引资范畴，不仅“回归企业”、“回归项目”占规模以上工业企业固定资产投资和产值的半壁江山，“回归村官”更为基层组织建设带来了生机和活力，“回归能人”引领全民创业呈现遍地开花态势。

（一）通城“回归模式”的本质内涵

通城县域发展的“回归模式”可以概括为“一项工程三个层次”，一项工程指“回归工程”，三个层次指项目引进层次、领跑“三农”层次、全民创业层次。主要内涵可以概括为两句话：抢抓机遇，积极承接产业转移；深度挖掘，大力推进全民创业。

（二）通城“回归模式”的基本特点

1、产业转移与区域协作共同推动

产业梯度转移和区域分工合作是经济发展的客观规律，也是我国生产力布局的必然结果。随着国家产业结构调整加速，东部沿海发达地区部分产业向中西部转移是大势所趋，东中西部在整个产业链中的协调性将进一步增强。通城县找准在新一轮产业转移和生产力布局中的定位点，以“回归工程”为基本切入点，从引进项目到回归人才，从创办小实体到落户大企业，从单一回归到全民创业，独辟蹊径承接产业转移，积极参与和融入区域协作，不断壮大县域经济，引领“三化”同步发展，对于湖北省乃至中西部欠发达地区具有重要的示范意义。

2、打工经济与回归经济良性循环

打工经济为中西部欠发达地区增加农民收入，摆脱贫困做出了重要贡献，也把长在土山沟里的农民培养成了具有先进理念和高远眼光，熟悉市场经济和现代经营的产业工人和市场精英。通城县是打工大县，常年有近12万人在外务工经商，每年流入净收入18亿元以上，一大批精英成功人士掌握着大量的资金、技术、渠道等市场资源。同时，以乡土情怀为“引子”，通过大力实施“回归工程”，直接抓住“人”这一发展主体，把本土籍精英在东部沿海发达地区掌握的发展要素引流到本地，以人的回归带动资金、项目、企业、技术、渠道等市场资源的流入，完成从单向外出到双向流动的嬗变，实现打工经济与回归经济的良性循环，从而带动本地产业结构调整升级和县域经济转型发展，确实是一次大手笔的市场运作。

3、外部招引与内生发展相互促进

县域发展是内因与外因相互协调、相互促进、共同作用的结果。通城经过多年努力，形成了浓厚的亲商氛围，制订了完善的优惠政策，交通区位不断改善，承载能力不断提高，拥有良好的孵化平台、安定的社会环境和比较完整的产业基础，为实施“回归工程”提供了良好的内部条件。同时，“回归工程”以涂附磨具、中药制药、云母绝缘材料、电子线材等主导产业为核心，围绕产业链招商，大力培育壮大市场主体，着力打造产业集群；以提高农村基层组织建设水平为核心，在致富能人中培养党员，在打工者中选村官，增强领跑实力，带动“三农”发展；还引进了先进理念、发展要素和市场资源，实现了外部条件和内部因素有机结合，相互促进，为县域发展提供了强劲动力。

4、多层推进与全民创业前景光明

招商引资，发展工业是中西部地区最直接、最经典的发展路径。通城县在推进“回归工程”过程中，突破招商引资着力点单一，增长点单一的障碍，紧紧抓住工业崛起、“三农”发展、全民创业三个着力点，多层次纵深推进，多层次分头挖掘，引爆全县城乡各业无数增长点。通城县域发展的“回归模式”，发源于“回归工程”，深化于“回归村官”，升华于全民创业，三个层次相互联系，逐渐递进，既有共通点，也有差异性，目的是一致的，就是推进县域经济社会快速发展，促进人民生活水平提高。

二、通城“回归模式”的主要做法

通城“回归模式”可以粗略的划为三个阶段，即招商引资阶段、人才回归阶段和良性互动阶段。招商引资阶段把主要着眼和着力点放在工业发展和项目建设上；人才回归阶段在此基础上更侧重于人才的引进，以人才回归带动经济社会发展，突出的亮点就是“回归村官”；良性互动阶段在前两个阶段基础上，进一步扩大回归范围，壮大回归主体，务工经商与回归创业良性互动，引领全民创业，共推县域发展。

（一）以招商引资为主导，以项目为依托，吸引能人回归办企业，壮大工业集群

抓住东部沿海地区和大城市产业向中西部地区梯度转移的机遇，大力在务工经商成功人士中开展招商引资，吸引他们带着项目回归家乡办企业，壮大工业集群。目前，全县有300多名“回归老板”回到家乡创办企业，引进项目180个，投资金额达50亿元，发展相关企业1100多家，回归企业数量、产值分别占规模以上企业的60%、50%，初步形成涂附磨具、云母绝缘材料、中药制药和电子信息材料四大产业集群。

一是用感情招商。先后在广、沪、京、浙等地建立了10多个同乡会、商会，作为沟通信息，联络感情的平台。每逢传统佳节，县委、县政府主要领导都要在县内外召开联谊会、茶话会，通报情况，介绍政策，推介项目，宣传典型。同时，做好留守妇女儿童和老人关爱工作，让外出务工经商人员切实感到到家乡的关心，感受到政府在切实为民办事，激发他们为家乡建设发展出力的意愿。

二是围绕产业集成。先后出台配送土地、配送厂房、一卡定费、税费减免等优惠政策，并积极帮助回归企业协调贷款和提供担保，为企业和项目回归提供优惠条件，创造宽松的环境。累计为回归企业配送土地1200多亩、厂房1万余平方米，减免规费500多万元，帮助融资超过20亿元。同时，立足县内的资源实际和产业基础，有重点地引导回归创业的投资者围绕县内成熟产业进行梯级配套，延伸产业链，利用产业品牌和集群优势，减少投资风险，缩短收益周期。在回归项目中，50%以上与全县六大产业在产品上互补、链条上互接，形成高、中、低搭配，上、中、下衔接的集群化发展态势。

三是全程式帮扶。出台“五联”制度，县级领导与回归企业“一对一”联系，在融资、立项、基建、技术、税收等方面实行“保姆式”服务，全程绿灯，全力支持，促其做大做强。近三年，共帮助企业申报产业扶持项目80多个，获资金支持4000多万元，选派到企业帮助工作的干部170多人，帮助招聘和培养熟练工1.5万多人次。

（二）以人才回归为内涵，以基层组织为依托，邀请能人回归干事业，促进“三农”发展

在“打工仔”中选“村官”，在致富“能人”中选党员，邀请一批致富能力强、带领群众致富的优秀回归人才进入村级基层组织，带动“三农”发展。目前，全县185个村中有“回归村官”390人，占村干部总数的51%，担任村主职干部105人，占村主职干部总数的35%。

一是机制上健全。健全选拔任用机制，在广泛征求群众意见，充分尊重群众意愿的基础上，深入考察、择优使用，一旦形成共识，大胆使用，放手让他们施展才华。同时由县乡领导接对跟踪培养，纯洁党性，提升服务群众、致富群众的能力。

二是工作上支持。整合“三农”发展资金和项目，在立项、补贴等方面对回归村官进行优先扶持，同时，通过安排专项工作经费，实行工作业绩和报酬挂钩机制等措施，大力支持在本乡本土创办实业，发展集体经济项目。几年来，“回归村官”自己创办实体280个，创办集体经济项目110多个，在“回归村官”担任主职的105个村，集体经济总收入超过2000万元，占全县村级集体经济总收入的89%。还先后硬化村级公路760公里，完成农田水利投资2.6亿元，解决了86个村4.2万人的安全饮水问题。

三是政治上关爱。对作出贡献的回归村官，通过招录公务员、评先表模等多种途径在政治上给予关爱。其中，1人被推选为“全国时代先锋”，2人被评为全国回归创业明星，3人被评为省、部级劳动模范，18人被推选为省、市“两代表一委员”，7人录用为乡镇公务员，60人次被县委评为优秀村党组织书记。关心基层干部、厚看回归人才的用人导向，激励着“回归村官”全心干事业。

（三）以县域发展为平台，以市场主体为依托，发动能人回归创家业，推进全民创业

把握国家政策向“三农”倾斜和中部地区崛起机遇，在政策、环境、服务等方面积极创造条件，最大限度地调动务工经商人员带着资金、技术、渠道等市场资源回归创业热情，带动千家万户共同致富，推进全民创业。至目前，全县共有大大小小的“回归老板”数以千计，回归创业资金达150亿元以上，兴办各类小微企业、实体2100多家，相关从业人员2万多人。近三年，县农民人均现金收入增长51.2%，城乡居民储蓄余额增长44%。

一是建基地。结合油茶、生猪等特色农业板块建设，采取补贴、扶持向具备一定规模的基地倾斜的办法，鼓励有一定实力的务工经商人员回归建基地、领办专业合作社，有力推动特色板块规模迅速壮大。几年来，回归人员创办各类专业合作社（协会）近百家，带动新增各类农业大户4570户，建成基地面积达15万多亩，通城也成为全国生猪调出大县、油茶基地建设重点示范县、瘦肉型商品猪基地县和名茶开发试点县。

二是活商贸。立足通城三省交界的区位实际，大力发展各类商贸服务业，为广大中小投资者创造多元化的创业平台。先后建成小商品一条街、家电一条街、摩托一条街、餐饮服务一条街和商贸精品步行街等多个专业街和市场，吸引大批回归人员入驻创业，为商贸服务等产业注入了强劲的活力。

三是搞配套。围绕县内六大工业产业集群和特色农业板块，鼓励回归人员以不同形式为企业提供原料、半成品、零部件，提供交通运输、专业维修等工业服务，开展农产品初步加工和经纪运销，最大限度发挥支柱产业和特色板块的带动作用。

三、启示

（一）解放思想是前提

解放思想是发展的永恒主题，通城的“回归工程”源于解放思想。没有上世纪80、90年代通城县委、县政府倡导“山山水水找财路，农副产品找销路，剩余劳力找出路”和10万打工大军“孔雀东南飞”的思想解放，就不可能有“回归工程”的条件和基础，就不可能有工业经济振兴、民营企业壮大和农业农村发展。新时期继续强调解放思想，关键是要体现时代性，把握规律性，富于创造性。通城现在这样蓬勃发展，正是深刻认识产业梯度转移和区域分工协作的发展规律，抓住机遇，创造性地实施“回归工程”的结果。

（二）和谐社会是基础

和谐社会不仅是发展的第一环境，更是培养家乡感情的最佳氛围。“回归工程”取得成功，感情引导是最坚实的基础。中国人有故乡情怀，总想叶落归根，在外务工经商人员都愿意为家乡建设作贡献。要通过培育和谐、融洽的党群关系、政企关系、邻里关系、亲情关系，不断增强外出务工经商人员对家乡桑梓的归属感，使亲情加深，友情不断，乡情更浓，激发回归创业热情，把他们手中掌握的市场要素转变成县域经济发展可供利用的资源储备，以感情为依托不断凝聚县域发展正能量。

（三）优化环境是保障

市场经济要按市场规律办事，产业转移和要素流动最终由市场决定。感情只是回归的敲门砖，“回归工程”引得进，靠的是感情，但要留得住、发展好，关键还是要靠环境。只有好的创业环境，才能让已经进来的企业和项目健康发展，不断壮大，也才会树立好的示范，吸引后续的人才和投资源源不断而来。要牢固树立尊重创业、尊重人才、尊重企业家的理念，营造浓厚的创业氛围，不断优化法制环境、政务环境、市场环境和社会治安环境，让回归人才安心创业、舒心干事。

（四）政府扶持是推手

发展县域经济，市场是主体，政府有主责。由于内地市场机制相对更不完善，企业发展、个人创业面临着比发达地区更多更大的困难，离不开政府的支持和帮扶。特别是在资源区位不均衡，区域竞争激烈的条件下，不仅要扶上马，更要送一程。要充分发挥政府这只“看得见的手”的作用，通过优惠政策、项目支持、优质服务、结对帮扶等措施，切实帮助解决生产经营和工作中的实际困难，做大做强做多市场主体，为回归创业者保驾护航，确保回归项目，人才回得来、留得住、发展好、能扩大。

（五）机制创新是动力

欠发达地区之所以落后，除自然条件之外，体制机制不活是最大的阻碍。走出一条不同于常规的发展道路，必然要有不同于常规的创新。通城在项目回归中的送房配地、在村官回归中的强力推荐、在全民创业中的政策倾斜，都是对原有体制机制的突破，极大促进了回归创业，被实践证明是有效的。县域发展必须坚持以市场经济规律为指针，打破不利于市场经济运行的老套套、旧框框，不断扩大开放，不断深化改革，进一步建立起完善的市场经济体制，为县域发展提供良好的体制机制环境。