新型城镇化应注重土地集约使用

土地是城镇化发展的基础，关乎城镇化的成败，只有解决好土地问题，才能实现十八大提出的“城镇化质量明显提高”这一目标。

一、我国城镇化进程中土地使用的突出问题

（一）缺乏长远用地规划导致大量土地资源浪费

重建设、轻规划是传统城镇化的一大弊端。由于缺乏规划，传统城镇化过度依赖数量扩张，土地资源浪费严重。一是开发区用地粗放，投资密度低，单位土地产出少；二是土地利用布局不合理，盲目建设大马路、大广场、大厂区和标志性建筑，浪费宝贵土地资源；三是乡村用地零散，功能配套缺失，用地低效、闲置现象普遍存在。据有关方面披露，截至2012年8月底，全国共有闲置土地1.27万宗，95万亩，闲置2年以上的占57.3%。

（二）“唯GDP”式的城市规模扩张导致土地利用效率低下

“唯GDP”式的思维模式将“城镇化”简单地等同于“城镇建设现代化”和“房地产化”，致使城镇化演变成为“卖地引资”和“造城运动”，最终导致城市规模过度扩张、房价飞涨和土地利用率低。一是许多地方政府将土地作为招商引资的资本，忽略对引资企业的足够考察，不少企业占地不用，造成土地闲置、荒废。二是土地开发强度（一个区域建设空间占该区域总面积的比例）明显不足。近年来，我国土地开发强度一直维持在5%左右，而同期德国为13%，荷兰为12%，日本为8.3%，表明我国城镇土地利用很不充分。三是国土经济密度（单位国土面积承载的GDP）过低。我国与美国疆域相当，但国土经济密度仅为美国的1/4。韩国国土面积与江苏、浙江相当，但国土经济密度是后二者的2.8倍和4倍。四是工业用地占比过高，利用效率低。我国城市内工业用地面积占比一般在25%以上，远高于国外15%的水平。但用地容积率仅为0.3—0.6，大大低于发达国家1.0以上的水平。

（三）盲目征地危及耕地安全、损害农民权益

在传统模式下，城镇化往往被简化为征地拆迁。我国每年因城镇化减少的耕地面积高达1800万亩，不仅严重威胁耕地和粮食安全，也使我国人均耕地占有量不断降低。目前我国人均耕地面积仅为1.39亩，是世界平均水平（3.3亩/人）的42%，美国（8.81亩/人）的16%，印度（2.21亩/人）的62%，排在世界120位之后。不仅如此，在征地过程中，农民处于绝对劣势，土地权益往往得不到应有保护，征地收益被地方政府拿走，甚至有的被腐败官员、关系户和地产商等瓜分。

（四）制度缺失背景下的“两栖”占地加剧城镇化用地冲突

城镇化快速发展必然吸纳大量农村剩余劳动力进城务工，但因土地管理、征地补偿、就业、社会保障和户籍管理等制度不够完善，进城农民工无法在城市定居和享受与市民平等的福利待遇，自然以保留农村宅基地和耕地作为保障。这种“两栖”用地方式造成农村“空心化”、住房闲置与城镇化开发用地紧张并存。在刚刚闭幕的两会上，有政协委员估算，目前我国村庄空置面积超过1亿亩。

（五）传统城镇化模式过度依赖土地

传统城镇化模式强烈依赖土地要素供给，城镇建设以“土地—财政—金融”联动机制为支撑，以大量出让土地的方式解决财政问题，促进了经济高速增长和城镇化，但也反向激励了多征、多占、多卖土地等行为，冲击了耕地红线，也带来了土地浪费、不节约、不集约利用和资源环境问题，并有可能引发财政风险和金融风险。新型城镇化的本质应是人的城镇化。传统城镇化模式重建设轻功能，重规模扩张轻产业支撑，重“硬环境”改善轻“软环境”建设，导致城镇吸纳就业功能弱化，教育、医疗、社会保障等公共服务投入不够，造成“人口城镇化”大幅滞后于“土地城镇化”。2011年，我国城镇化率首破50%达到51.3%，但统计的6.91亿城镇人口中包括了1.59亿工作在城市、户籍在农村的农民工及随迁人口。若扣除这部分人口，我国城镇化率仅为35%左右，远低于世界银行统计的中等收入国家平均48.5%的水平。

二、国外城镇化中的土地集约使用经验

纵观发达国家城镇化发展，同样存在用地粗放、利用率低等问题，各国依据各自国情采取了加强规划、分类管理、提高土地利用效率和注重城乡协调发展等措施，值得借鉴。

（一）美国自由放任式城镇化及过度郊区化的治理

美国自由放任的城镇化发展模式极大提升了城镇化率，同时也带来了过度郊区化问题。一是土地资源浪费严重，20世纪60年代到70年代，美国农田流失速度增长了3倍。二是过低的人口密度使公共服务和基础设施的人均开支大大增加。三是生态环境破坏严重，土地开发过度，物种大批灭绝。为此，美国加强了土地空间规划控制，提出“精明”增长战略。一是保护城市周边的农村土地；二是鼓励城市地区的填充式开发和城市再生；三是发展公共交通，减少对小汽车的依赖。主要措施包括：采取土地规划控制措施，保护土地空间；设定城镇和区域城市成长边界；采用紧凑、混合型土地开发模式；引导市中心和主要街道的再开发，实现城市中心和商业区的复兴；大力发展包括地方和区域性公共交通体系在内的公共交通等。

（二）日本的城乡一体化模式及区域划分制度

日本城镇化是市场经济体制下政府主导、城乡一体的城镇化。在推动城镇化的同时，注重提高农产品价格，保护农民的利益，促进城乡均衡发展和农业现代化的实现。日本采取区域划分制度，加强土地集约使用。以“都市计划区域”为基本单位，在一定时期（通常为十年）内为城市提供充足的土地和基础设施条件，规划所需开发和保护的地域单元。将土地划分为“市街化区域”和“市街化调整区域”，前者为积极开发和建设区域，后者为限制开发和建设的区域，防止城市建成区的无序扩大，提高土地利用效率。

（三）德国土地利用的科学规划与分类管理

德国在其城镇化进程中高度重视城市土地规划的作用。德国城市土地规划以对社会经济的全面调查分析为依据，根据城市发展趋势预测安排城市各项功能用地，保障城市开发进度与城市功能的充分体现。在规划中，将城市用地分为居住用地、混合用地、工业用地和特别用地四种类型，再将每种类型用地进一步细分，划分为核心区、混合区、居住区等，明确每个区片的边界和用途。

三、新型城镇化背景下土地集约使用的政策建议

（一）因地制宜制定用地规划，构建大、中、小城镇协同发展格局

将土地集约使用作为新型城镇化的根本任务，以都市圈为整体，发挥其在承载人口和产业、共享基础设施、高效利用土地方面的重要作用，以大城市为中心，带动周边小城镇发展，形成大中小城镇在都市圈内协调发展的新格局。一是打破行政区划限制，科学合理地制定城市和产业发展布局规划。二是协调大中小城市和小城镇的关系，打造核心城市区、带，以点带面发展城镇化。三是完善城乡用地规划，加大土地整合力度，提高农村建设用地效率。

（二）提高土地利用效率，完善土地可持续开发和集约使用机制

at8UmIo8pqCYhWqRleM6ug==按照限制总量、严控增量、盘活存量的原则，严守耕地红线，提高土地利用效率。一是设立耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总量“三条红线”，严把用地总量关。二是严格控制新增建设用地。建立土地集约利用考评机制，杜绝单纯规模性扩张。三是提高旧有土地利用效率。推进复合利用、循环利用等模式，挖掘旧城区土地潜力，盘活闲置土地。四是通过合理的迁村并点推进农村住宅用地集约使用，优化乡镇企业用地，杜绝“宽打宽用”现象。

（三）推进土地管理制度改革，理顺土地收益分配机制

一是弱化所有权，保证农民拥有长期、稳定的土地承包经营权，探索承包经营权的抵押和继承制度。二是推进征地制度改革，完善农民权益保护和追偿机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例。三是推动农村集体用地流转，促进形成土地流转市场，让农民直接参与土地收益分配。在尊重农民意愿、限定土地用途的前提下，引导和鼓励农户采取适当形式流转土地承包经营权，设定流转条件，明确流转收益分配，完善土地流转备案登记、纠纷调节和动态监测等机制。

（四）统筹城乡经济发展，促进城镇化与农业现代化协调发展

当前，我国人均耕地少、农业生产效率低的状况短期内无法改变，迫切要求注重城镇化和农业现代化的协调发展，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，提高农业现代化水平。一方面，通过城镇化改进农业生产技术，储备现代农业技术人才，提升农业生产效率，推动农业产业化发展。另一方面，通过提高农业生产率，释放农业劳动力，促进农村剩余劳动力向城镇转移。单位农地产出的提高将节约部分耕地，可缓解城镇化发展的用地压力。

（五）改变以地敛财的发展模式，为新型城镇化寻找新动力

新型城镇化是以人为本的城镇化，要改变以往过度依赖土地的发展模式，代之以依靠投资和消费需求的内需驱动机制，释放内需活力，加快人口城镇化步伐。一方面，通过改革户籍、医疗、教育、社会保障和收入分配制度，促进农业转移人口市民化，提升居民收入水平，释放居民消费需求。另一方面，发挥市场主导作用，完善财税、融资优惠政策，吸引民间资本对公用基础设施、公共服务设施及相关产业的投资，激活投资需求，形成居民消费与投资需求相辅相成，互相促进的内需推动格局，支撑新型城镇化平稳发展。

（王成仁，辽宁铁岭人，中国电子信息产业发展研究院助理研究员，经济学博士。研究方向：中小企业、新能源。景春梅，内蒙古阿拉善人，中国国际经济交流中心副研究员，经济学博士。研究方向：宏观经济、能源经济）