城镇化的战略意义及政策建议

温铁军等人对于当前流行的城镇化观念提出质疑。他们认为，在二元结构下，优质要素流向大城市，致使中西部县以下“三农”衰变，弱化了城市抗风险的基础。他们认为，新型城镇化只有在夯实“三农”基础上才能成功。

公平和效率，一不留神就成为一对矛盾，比如高速公路免费，政策怎样设计才合理呢？吴庆有话说。

中国城镇化战略的提出，内含一系列的政策反思和战略调整，既不同于一般的城市化概念，也不同于上世纪九十年代超前发展大城市的投资导向。与照搬来的城市化道路相比，中国自主提出的城镇化战略更多呼应了中国城乡二元结构这一国情矛盾，既能为延缓生产过剩危机爆发而构建“第二资本池”，也能在巩固农村“劳动力蓄水池”的同时分散和弱化城市内生风险。

相对而言，中国的城镇化战略在应对国内外挑战上具有更大优势。

城镇化战略的提出依据及与城市化的区别

（一）城镇化与城市化相区别的主要依据。其一，改革初期城镇化就有历史贡献。

1984年“财政分级承包”实行之后，乡镇企业“异军突起”就与城镇化同步扩张，10年间县以下工业形成半壁江山，建制镇也从不足2000增加到上万个，被中央领导归纳为农村改革的三大突破之一。1995年，中央11部委曾经联合开展小城镇研究并提出政策建议：应该在城市化战略上明确大中小并举、在农村发展上加强城镇化。

其二，科学发展观提出之后城镇化已经成为中国发展战略的重点。

2005年的十六届五中全会把新农村建设作为国家“十一五”规划的八项重大战略之首，其中重点强调县域经济发展要依托的两大内容就是中小企业发展和城镇化；随之是2007年十七大报告明确要坚持走中国特色的城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展；2012年十八大则从战略高度强调“城乡一体化”和“走中国特色城镇化道路”。

可见，城镇化战略是有历史经验和现实意义的。

（二）城市化的利益导向及风险。虽然城镇化作为战略调整的方向早已确立，但在城乡二元结构的体制约束下的实际发展进程中，大城市仍然是中国产业资本和金融资本等主导利益群体认同的发展主流和投资集中的主要领域。由于资本这个龙头集中于大城市而势必带动其他要素也流向大城市，遂致中西部县以下的三农衰变，弱化了中国抗御全球化风险的基础。

在资本主义体系内生危机及其制度成本不断向外转嫁的全球化体制下，无论是从发展中国家城市化经验的比较分析，还是从国内以往的发展进程来看，近代以来的城市化，客观上都是一个资本和风险同步向城市集中、并周期性爆发危机的阶段性过程。我们在开展多年的国际比较研究中认识到，世界上人口过亿的大型国家还没有符合生态文明要求的城市化经验。

（三）当前中国加快城市化面临两大难题。一是当前全球危机中，金融资本的主导国家制造过剩流动性对外转嫁代价，使制造业为主的中国遭遇进口通胀和“超低利率外资”的双重不公平竞争。

二是国内两大新阶级—中产阶级和“新工人群体”正在崛起，而传统的城市体制对这两个群体的复杂诉求都不能有效回应。

中国城镇化战略提出的国际国内背景

（一）国际背景

1.金融资本全球化危机对中国的挑战。2008年华尔街金融海啸本身就是由于过度城市化引发的。此后，金融全球化的主导国家一手增发债券、一手“量化宽松”，借助美元与能源、粮食的三角关系，将60%以上过剩流动性输向三大期货市场，通过推高资源、能源和粮食价格来向发展中国家、特别是制造业为主的国家转嫁制度成本。大量进口原材料和能源的中国，既要吸纳西方的过剩流动性、应对“输入型通胀”的压力，还要和其他发展中国家竞争向西方输送价廉商品。这使西方可以更多扩张信用却无通胀之忧，而中国在全球产业分工体系和财富分配体系造成的多重不平等之恶性循环中，越是对外依存度过高“大进大出”—多进口能源、原材料和粮食，多出口廉价商品，就越是腹背受敌，这对于从来就不具备独立承受危机爆发的风险和代价条件的中国大城市经济而言，意味着危机的硬着陆。

2.国际经验教训借鉴。与美国经验不同，通过解殖运动形成的第三世界国家，大多要在资本绝对稀缺条件下按原宗主国的制度模式追求现代化，但却既不能将成本向外转嫁，也难以内部化消纳风险，而只能引入“依附”性强的加工业。在这种后殖民主义经济的大型发展中国家中，虽然城市化率大都比中国高，但主要是农村贫困人口向城市“空间平移”集中形成贫民窟。那里不仅黄赌毒泛滥、黑社会分割控制，而且任何危机都会烈度倍增，引发连锁反应。以发展“三来一补”的轻型加工业的印尼为例，1998年亚洲经济危机导致印尼城市众多人口失业，处在城市边缘的无地打工者首当其冲。其中28%的失业者因在乡村没有土地而不能回乡，结果是大批这样的贫民参与了荼毒华人华侨的暴乱。

在发展中国家，农地私有化程度高与城市贫民窟扩张之间的相关性很强。失地农民大规模涌入城市，只能在铁路、公路、河道、山坡周边占用公共土地形成贫民窟，任何基础设施建设项目都难以进场，遑论对城市开发改造。

相对而言，勉力保持“莱茵模式”的欧洲国家已经实现了“去二元结构”，形成了具有“城乡一体化”性质的城镇化，很多地区还在开展更加符合生态文明的“转型城镇”。这些都属于可借鉴的国际经验。

（二）国内背景

目前中国600多个城市中，超大型城市已占世界的1/4以上，大型城市占世界1/3以上。2011年，中国城镇化率为51.27%，约3/4城镇人口集中在大中城市，是全球占比最高国家之一。

这种大城市为主的城市化拉动GDP效果明显，但也带来很多弊端，与生态文明对立趋势显化。与这种反生态城市化同步但却更为复杂的是，当前中国的社会结构正经历着极为深刻而重大的变化，城市“新工人群体”和中等收入群体这两个各有3亿人的新阶级崛起，对城市治理、维稳和可持续发展构成前所未有的严峻挑战。

1.城市“新工人群体”崛起。2011年，中国城市的农民工2.53亿，占农村非农就业总量的50.7%；加上0.4亿随迁家属约为2.9亿。

据报，城镇化战略中特别强调了促使农民工群体成为市民的政策，虽然体现“政府善意”，但，让在农村本来有房有地相当于“小资产阶级”的农民工群体变成只能依靠劳动获取较低收入的“产业工人”，既不符合农民意愿，也不意味着生态文明理念下的社会进步。

这还意味着中国将加快形成世界最大规模的“工人阶级”，可能的后果有三：第一，仿照发展中国家城市“空间平移集中贫困”，产生类似的贫民窟问题；第二，打工者在城市的生活成本陡然显化，其“城市低水平工资+农村土地无风险资产=小农基本生计”的社会平衡将被打破，农村过去因“村社理性”和“家户理性”而成为“劳动力池”的作用也将随之丧失；第三，经典理论意义的无产阶级及其自觉意识加速形成，将使企业用工成本和劳资对立矛盾进一步显化。事实上，中国新工人阶级因为教育水平高、集中劳动和集中居住，已经先于中国资产阶级进入了自我政治化进程。

2.城市中产阶级崛起。随着城市化发展，中国已拥有世界最大规模的超过3亿的中产阶级群体，约占总人口的23%，并将在2015年后达到5亿以上。

中产阶级聚居城市，对参与政府治理和维护自身利益都有强烈的诉求，但却由于范围大、行业多和自身尚处在不稳定状态，表达方式和内容都很零乱，相应产生了经济社会乃至政治结构变化带来的新矛盾。然而，当前两大对立的主流理论顾左右而言他，政府制度一定意义上仍受制于盎格鲁-美利坚模式，事实上在激化、恶化着这种结构变化带来的新矛盾，不断加剧政治风险爆发为社会动荡的趋势，并且往往矛头直接指向从基层到中央的各级政府。

中国城镇化战略的重要意义

在复杂的国内外局势下，中国用“城镇化”替代“城市化”战略，是执政党与时俱进应对客观形势变化的表现。

（一）延续中国的比较制度优势

竖看新中国60年工业化的成功经验，可以总结出以下两点。

1.依靠乡土社会吸纳城市化危机。中国当代先后“四次引进外资”，也导致了“八次危机”，其基本经验是：资本和风险同步积聚于城市并规律性地演化为周期性危机，凡能够向乡土社会转嫁危机的，就“软着陆”，城市原有体制框架得以维持；否则，就只能“硬着陆”，连带引发政府财税乃至经济制度的重大变革。这一城乡二元结构体制虽然代价沉重，却历史性地让农村发挥了重要的劳动力蓄水池和“稳定器”功能，总体上维持住了国家工业化进程的不中断。这个核心经验，使中国成为原住民人口过亿的大国中唯一实现了工业化的国家。这也是中国历经多次经济危机而都幸免于“发展陷阱”的内因之一。

无论是在改革前资本稀缺的工业化起步阶段，还是进入到改革后产业过剩加快城市化阶段，乡土社会能调节城市产业资本大起大落带来的社会冲击，主要源于“土改红利”—土改均田，使土地成为农民的基本生存保障；因土地的“无风险资产”属性巩固了乡土社会长期存在的“村社理性”和“家庭理性”，因此乡土社会能够降低交易费用、消化外部输入性风险。整体上看，就是乡村既可以在高增长时期向城市输送廉价劳动力、又能在危机阶段吸纳劳动力回流。

2.依靠投资拉动缓解生产过剩。1998年中国遭遇东亚金融风暴引发的“输入型危机”，因不可能像西方国家那样对外扩张，而只能通过国债投资于内陆纵深来化解过剩压力，中央政府先后提出“西部大开发”、“东北老工业基地振兴”、“中部崛起”、“新农村建设”、“灾后重建”等国家战略，以及2008年西方金融危机爆发之后提出“救市投资”。这些大约每两年出台一个投资战略的做法，除了有效拉动经济增长、缓解外需下滑困境外，还吸引了劳动力回流，避免了城市就业大起大落对政治的冲击。

（二）新时期中国城镇化战略的现实意义

1. 改变金融危机下的恶性循环。与发达国家相比，中国政府综合债务率最低，可以利用超大型大陆国家的辽阔幅员来开拓国内调整的战略空间，这是一个重要的“比较制度优势”。

中国特色的城镇化战略，一般化地提出“大中小并举”无伤大雅，但政府投资应该主要用于县域经济发展所依托的中心城镇建设。

中国有三千多个县级单位和三万多个建制镇，大部分基础设施长期投资和配套不足，特别是在三要素长期净流出的传统农村地区。县域经济与城镇化战略相结合，就是要继续用政府“看得见的手”把国家基本建设投资更多用来加强约一万个县域中心城镇建设，同时赋予优惠政策促进中小企业向“进入门槛”低于城市的县内城镇集中，拉动非农就业和县域经济发展，以这种扩大内需的综合性举措来推动城乡一体化和具有多样性内涵的生态文明建设。

2.分散和降低农村人口进城的制度成本。一般而言，中小企业在县内城镇的创办成本要比大城市低得多，但带动就业的能力却6倍于大企业。同理，农民工更多进入距离三农半径最短的城镇进行非农就业，可以兼顾农业，延续土地的无风险特性，比其作为“新工人”进入大、中城市付出的机会成本要低得多，退出成本也低得多。两相结合，既可以获得人口和资本集聚而产生的收益，也可以延缓“新工人群体”带来的政治冲击。上世纪八十年代中国实现城乡差距缩小和内需拉动型“黄金增长”，所依托的就是乡村工业化和城镇化的同步推进。

3.引导中产阶级诉求“去政治化”。发达国家城市化的一般规律是，城市中产阶级对生活质量和文化的多元需求，逐渐演化成为一种中资主导社会变迁的“去城市化”群体行动，越来越多市民顺势向城市周边城镇和小城镇分流。

实施城镇化战略，有利于吸纳中产阶级崛起带来的分散小型投资需求，同时也就有利于把集中在大城市的潜在利益冲突分散到上万个县以下城镇中去，有利于将社会结构快速演变中的结构性矛盾进行“去政治化”处理。这应该是中国进入到资本相对过剩而资源严重稀缺阶段探寻适合自身发展路径的理性选择。

政策建议

第一，国家通过增发国债和调整三农投资重点，集中投资县级城关镇及中心镇的基础建设和公共事业。这样不仅可以打造城镇化“第二资本池”和巩固农村“劳动力池”，还可以形成巨大的实质资产，使中国金融资产占实体资产比重下降，这样政府就有条件同步增加国内金融化的空间，缓解因城市地产扩张而导致的银行风险。

第二，从生态文明视角参考发展中国家城市化教训。其中，特别是以要了解激进城市化和激进土地私有化为内容的所谓“深化改革”的内生性制度成本造成的贫民窟扩张和社会动荡。在具体政策安排上，一是要防止地方政府盲目扩大城镇化规模；二是要防止土地资源过度开发和地产资本炒作推高回乡农民创业和小企业进入城镇的门槛。

第三，吸取改革初期发展经验，创新城镇化与中小企业相结合的发展机制。应由中央和省两级财政主导增加县域经济和中小企业专项投资；同时通过税收、金融、技术、公共服务等方面的优惠政策，为那些能够与城镇化相结合的外出农民“返乡创业”和本地中小企业降低进入门槛和经营成本，保护中小企业在县内城镇的生存环境；创造条件推动中西部城镇承接东部产业转移。

第四，发展综合性乡村合作社，维护“危机软着陆”的劳动力池。一方面自上而下地促进农村金融、农产品流通、社会化服务和教育文化等领域的机构与农村综合性合作组织的有机结合；另一方面，尽可能帮助有社会和文化基础的农民合作社拓展生产、加工、金融、流通、服务等多领域综合性经营。二者结合，充分活跃农民为主体的乡村经济。

第五，借鉴国际先进经验，推动生态化环保型低碳城镇建设。要大力促进多功能现代农业与生态多样性的有机结合。一方面通过社会政策和文化创新，促进市民下乡参与社会化的小型综合农场建设；另一方面，应该同步发展城乡群众为主体的“参与式食品安全认证体系”。这两个方面相结合带动城乡合作及社会融合。

（作者单位为中国人民大学农业与农村发展学院）