大部制改革的要害

近日，大部制改革再次成为万人瞩目的焦点。建设权责清晰、精简高效的行政部门，始终是我们不倦追求的制度理想。在改革日益进入“深水区”的今天，这项改革因此更显得意义深远，但由于改革所涉及的问题十分复杂，这项改革是否能得到合理布局、顺利推进，也考验我们的制度设计智慧。

大部制改革的目标

大部制改革，顾名思义就是将众多分散的行政部门整合为权责集中的较大行政部门的改革。这并不是说行政部门一定要扩大，而侧重于职能的集中和整合；更进一步看，整合本身也并不是目标，构建科学、合理的行政体制，理顺政府权力架构才是目标。换言之，大部制改革的目标不仅仅限于“宽职能、少机构”，而是要从根本上治理机构之间的推诿、扯皮现象，减少机构之间的交叉、冲突与空白，同时协调好各部之间、中央与地方之间甚至政府与社会之间的关系，最终在降低行政成本的同时提高行政效率，并进而完善整个行政管理框架，使得政令畅通、管理有序、便利民众。

这场改革如能顺利完成，将产生相当突出的积极意义。直接可见的意义是，行政成本得到降低，机构总体规模可能得到压缩，行政流程更加顺畅；而改革的间接意义更为深远。一个权责清晰、运作流程简明的政府，不仅将大大提升行政管理的效率与质量，更将为行政问责、绩效评估、行政审批清理、行政协调机制转型等一系列下游行政制度或活动提供更有利的平台，也可能为重新梳理政府与社会的关系奠定基础。因此，大部制改革的推进，对中国的行政管理体制发展将是一个重要的机遇。

制度设计难题众多

当然，大部制改革也不可避免地会面临一些挑战。大部制改革的提法由来已久，在这方面我国也曾经取得过一些进展，但需要努力的地方还很多。究其原因，大部制改革的基本思路仍然存在模糊之处，而各个方面都会遭遇一些棘手难题。

——权责划分。权责的清晰划分面临双重困难：一方面，社会事务错综复杂，行政权限“犬牙交错”，要以有限的制度语言清楚地界定权责的划分并非易事；另一方面，部门利益根深蒂固，进行权责划分与重组时难免涉及众多的利害关系，也需要妥善处理。

从第一方面看，很重要的一个前提就是：行政部门的类型划分原则是什么？像铁道部、民航总局是按照纵向的领域设置的，财政部、民政部、交通运输部等按照横向的职能设置，人口与计划生育委员会等按照特定的专项事务设置，工业和信息化部的设置基础则呈现混合色彩，环境保护部与水利部、卫生部与国家人口与计生委、商务部与国家工商行政管理总局职能邻近（在基层这一问题更为突出），而国家发改委的职能设置原则甚至至今仍未十分明晰。由于各部委办局的来历与职能范围都有一定的历史渊源和现实考虑，要统一类型划分原则比较困难。最根本的一种交叉情形，就是横向的职能建制与特定领域或任务的重点专项建制之间存在广泛的含糊地带。在改革中，此种交叉即使不能被消除，也应当受到严格限制。从目前发达国家成功的大部制实践看，绝大多数的部都是横向的职能建制，而且相邻的职能得到了较好的归并，这种状态虽然不一定是我国的制度设计选择，但至少在大方向上是值得借鉴的。

从第二方面看，各个部门的固有利益也可能成为改革的障碍。在权责不均衡的情况下，很少有部门愿意放弃管理权力。除去所有机构及人员平行整合的情况，其它的归并或划分操作都需要触动实质性的利益，这中间能够通过大致对等交换部分权力或对等调整而解决问题的余地并不多，剩下的每一块有份量的蛋糕都不好动，从机构转型到人事安排都需要预先做好详细规划。这里不仅考验改革智慧，也要求改革的决心。

——制度衔接。大部制改革前后部门之间的制度衔接，包括中央与地方之间的部门衔接，也是一个需要处理的要点。在当前的环境下，大部制改革是否意味着下级政府机关也要相应地作出变革？如此一来，它就成为牵一发而动全身的全局性操作，鉴于此前的大部制改革对地方已经产生了一定影响，地方也有成功尝试大部制改革的经验，我们就需要认真聆听来自地方的声音。

大部制改革对地方政府运作的影响是显而易见的。我们不一定强求地方政府也跟随作出同样的变革，各个地方情况不一样，作出与之相适应的转变也需要时间。就目前而言，在地方层面，大部制改革实践固然有成功的例子，也不乏机构臃肿、人浮于事的局面，这意味着大部制改革即使能在中央层面取得完全成功也还是不够的。如果地方政府不必作出相应变革，可以因地制宜地作出选择，则大部制改革也需要预先设计好制度衔接的方式。从经验上看，这一改革也将对地方的政府机构设置、运作乃至人事变动产生很大的影响。对此，我们的制度衔接实践虽然正在日渐成熟，但也还存在一些不足，未来的制度安排对此还需要多加注意。

——精简高效。精简高效的目标是否能达成，既在于能否划清权责，也在于能否理顺行政流程和协作架构，更在于是否能够准确定位政府所应承担的角色。

首先，我们需要清楚不同行政部门和岗位所真正需要的工作任务、工作量和人力资源配置，这是顺利进行“机构瘦身”的必要前提，这项基本工作尚属欠缺。否则，即使能够顺利完成整合，政府规模和人员编制在总体上来看还是可能缺乏实质的改变。在这里，关于工作量与人力资源实际配置的信息不对称很有可能构成精简机构的一个实质性障碍。任何科学、合理的安排都离不开有充分根据的信息和数据，只有在整合工作任务、合理厘定工作量和人力资源需求的情况下，大部制改革才能走向科学的制度设计。

其次，行政流程也需要得到重新整理，过去所谓“七八个大盖帽管一顶草帽”、“办一个证盖几十个章”的情形必须得到认真审视，大部制改革的一个最直接的目标就应该是总体行政流程的简化，去除繁琐的办事程序、减轻沉重的社会负担及成本，我们在这方面完全可以将一系列社会民生事项的行政流程或操作环节的总量作为大部制改革的重要指标，从行政机关内外分别评估行政流程最优化的可能性。

再者，我们更需要准确定位政府所应当承担的角色，将不需要由行政机关承担、社会可以自主解决的事情还权于社会，杜绝以“为管理而管理”的方式不断增加政府事务，为精简、高效、科学的行政体制奠定最坚实的基础。

——省部平衡。最后，大部制改革还涉及省部平衡的问题。大部制改革是否有重新平衡省部权力的考虑，我们不得而知，但大部制改革对地方政府与中央政府部门之间的权力架构却有着重新调整的作用。改革后出现的大部与京、津、沪、粤、渝等代表性地方政府之间将可能存在某种微妙的平衡关系，大部制改革必然对这种影响有所考虑。从整体上看，大部制改革对于加强中央政府权威、理顺央地关系还是有相当积极意义的。严格地说，这并不是一个制度设计的难点，更应该说是大部制改革所需要深思熟虑的一个因素。即使不考虑政府高层平衡问题，大部制改革后中央权力的加强也将影响中央与地方的原有平衡，目前来看总体上还是利大于弊，但如果我们能将弊端缩减到最小，在中央政令畅通的同时能够保留地方政府原有的合理自主决定余地，整个改革将更加成功。

精政府，活社会

总体上看，政府为大部制改革需要付出的努力还很多，不排除涉及部分“深水区”的可能性。从根本上看，这场改革要获得全面的成功，最终还需要理清政府与社会的关系，重新检视政府权力和行政组织生长与蔓延的脉络，防止改革出现反复，甚至越改越大、越改越繁。过去我们经常为处理一个特定的任务或掌控一个行业就设立一个常规行政部门的做法，现在是越来越少了，但这并不等于行政组织生长的内在机制已经得到了根本的治理。

从计划经济时代以纵向领域为主要划分逻辑到市场经济时代以横向职能为主要逻辑的一步，我们已经基本上走了过来，并正在继续迈进。但更深一层看，促使大部制改革问题长期徘徊的一个深层根源，在于政府管得太多、管得太宽，政府和社会之间的事务划分并不完全是按照适宜程度进行的，很大程度包含了政府管理收益和部门利益的影响。

一切政府组织改革的最终目标还是为了更好地服务社会，因此大部制改革最终要思考的深层问题，也正是整个政府组织与社会之间的关系。在这方面，我们并不一定要主张所谓的“小政府、大社会”，但一定要强调“精政府、活社会”。更加精干而科学的行政组织、更有活力的社会和经济，才是政府组织改革的理想所在。

政府和社会之间的事务和权能划分，其原则和标准见仁见智，但至少有一点是可以得到广泛共识的：政府不应当“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮”，特别是对于没有显著的、实质性的重大危害的正常社会经济活动，政府不应当随意插手。在机构设置层面上，像“馒头办”、“西瓜办”、“装修办”、“风情办”之类基本上是照着一个逻辑生长出来的部门或机构，应当逐步得到控制和消除。管理某一项突出问题或试图长期推行某一发展事项的需求，必须摆脱“办事必设机构”的误区；而在职能行使层面上，并非社会经济活动出现一点点问题政府都需要深入干预，如果社会自身能够作出有效回应和调节，就应当留给社会解决。惟有如此，才能从根本上消除行政组织芜杂繁复的状态，将政府权责集中到对国计民生最关键、最需要的事务上来。这一步是大部制改革最终完成的保障，也是最不容易迈出的。根本上革新行政理念，尊重市场和社会，将政府从事无巨细的干预者角色中解放出来，大部制改革的根源问题才能迎刃而解。

这些根本的理念变革需要耐心和决心。大部制改革仍须乘风破浪，朝着“标本兼治”的方向迈进。虽然我们在可见的未来不一定能做到“垂拱平章”，但至少能够让相对“轻装上阵”的行政机关更加畅顺、有序地运行。

（作者为北京大学法学院教授）