城镇化失地农民补偿机制存在的问题及对策探析

[摘 要]伴随着我国城镇化的推进，失地农民不断涌现。由于对失地农民的补偿机制尚未成熟，地方政府对失地农民的补偿方式和数额各不相同，甚至有些地方出现了对失地农民变相掠夺的倾向。本文分析研究现存补偿机制存在的各种问题并提出相应对策，无论是对失地农民合法权益的保护，还是对维护社会的整体稳定和经济的持续发展都具有重要的理论意义和现实意义。

[关键词]城镇化；失地农民；补偿机制

[中图分类号]C93 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）36-0089-03

中国农业人口占绝对优势，是传统的农业大国，但是农业发展水平一直低水平徘徊不前。新中国成立后，为摆脱中国经济落后的局面，国家制定了工业化特别是优先发展重工业的计划经济体制。为保障工业化的快速推进，我国实行城乡分离的二元制的经济结构模式，农民被户籍政策严格地限制在土地上，农民的生产、生活和养老都要依靠土地，至于城市居民享有的各种社会保障政策，农民完全被排除在外，由此形成了农村和城市两种不同的就业模式和社会福利保障制度。

随着我国工业化的不断推进，城镇化的进程不断加快。据相关部门统计，我国城镇化水平要提高一个百分点，就会有600多万亩土地被征用。在这样的社会背景下，农村土地大量征用，失地农民不断出现。据统计，“目前我国大约有四五千万农民已经基本上失去土地，而且这一数字也在不断增大，据推测，到2020年左右，我国失地农民的数量将达到约一亿。”[1]失地农民虽然在户籍上转化为居民，但他们并没有完全融入城镇居民的群体之中，他们失去了赖以生存的土地，却没有得到城镇居民所享有的社会福利，事实上他们是游离于居民和农民之间的第三类社会群体，失地农民的出现，引发了一系列亟待解决的经济政治和社会问题。随着失地农民数量的进一步增加，这些问题将日益突出，更加难以解决。

1 失地农民补偿机制存在的问题及影响

1.1 货币补偿模式存在标准低、分配方式不合理的问题

在二元制经济结构体制下，土地对于农民来说，既是重要的生产资料，也是主要的生活收入来源，具有生产资料和社会保障的双重功能。相对于享受各种社会福利保障的城镇居民来说，土地是农民生活的唯一保障。

根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6～10倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的4～6倍。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”[2]由这个法条可以看出，我国征地的补偿费用是以土地平均产值倍数法计算的，目前我国的农产品价格是由国家实行指导定价，不是完全由市场机制确定的价格，鉴于我国的国情，我国对农产品价格的指导定价是偏低于市场价格的。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”[3]从这个法条可以看出，属于农民直接支配的费用仅是青苗及附着物补偿费用。土地补偿费占据了补偿费中的大部分比例，但农民无权直接占有，要归农村集体经济组织统一支配。尽管法律规定了土地补偿费用必须专款专用，但是目前监管难以到位，一些集体经济组织挪用、占用甚至贪污土地补偿费的情况屡见不鲜，引发了农民的极大不满。

按照土地管理法的相关规定，土地补偿费、安置费二者之和的最低标准和最高标准分别是前三年土地平均产值的10倍和30倍。这种年产值倍数法的不足之处在于平均产值的标准难以确定。在市场经济条件下，农民为提高土地收入，会根据市场需求不断调整经营项目，以使土地产值最大化，因此平均年生产值始终处于动态变化之中。除此之外，土地兼有生产资料和社会保障的双重功能，农民一旦离开土地，未来的生活就难以保障。农民离开土地后，要到城市就业和生活，他们的生活费用相应地提高到城市生活标准，我们现行的补偿标准没有把这些因素考虑进去。依照目前的赔偿标准，我国农民亩产值收入大概为800～1000元，农民每失去一亩土地，获得的补偿最少为1万元左右，最多为3万元左右，最高补偿费用也就相当于城镇居民一年的工资收入，仅仅依靠这些补偿费根本无法应付城市高额的生活费用。

总之，这种一次性的货币补偿模式，是一种短期行为，忽视了土地所承载的社会保障功能，忽视了农民的长远利益，使农民以后的生活困难重重、飘忽不定。

1.2 农民的身份转化为居民，但与城镇居民相关的各种社会福利没有随之而来

现在，我国对失地农民采取的补偿多为单一的货币补偿方式，农民领取了补偿金以后，被推向城市，自寻出路，自谋职业。这种补偿方式，其实质是政府的强行买断，失地农民被推向城市后，由于自身文化水平低，劳动技能不足，只能从事一些以体力劳动为主的，技术含量低的工种，这些工作报酬少，没有社会保险，稳定性差，很多失地农民处于失业或半失业状态。

农民失去土地以后，如果就业不理想，收入无法保障。手中的补偿费用会不断消耗，高额的子女教育费用、全家人的生活费用还有可能产生的巨额医疗费用又时刻摆在眼前。另外再考虑到，近年我国物价持续上涨，许多失地农民更是难堪其负，重新陷入贫困。

国家虽然加大了对农民养老、医疗保险的资金投入，但相对于城镇居民来说，这种保障水平依然是比较低的，根本无法解决农民所面临的各种经济问题。

1.3 失地农民对中国社会的稳定构成潜在威胁

由于政府过多参与了征地行为，在利益分配时，多会倾向于地方政府和村集体，失地农民合法的补偿费用不能到位，农民的合法权益无法保障。一些地方政府为达到征地的目的，采取强制手段，更是火上浇油，激化了矛盾。“农民因征地活动而产生的纠纷，已取代税费争议，成为目前农民维权斗争的焦点问题，是影响当前农村社会发展和稳定的首要问题”[4]，因征地而引起的集体上访和群体性事件不断出现，对国家和社会的稳定构成了潜在威胁。

有些农民，特别是年龄偏大者，原来主要依靠土地过着自给自足的生活。现在失去了土地，对他们来说，意味着失去了生活的最后保障。目前中国的经济发展还不能容纳天文数字般的失地农民，即使一些失地农民，能够在城市找到一份工作，通过艰苦打拼，也只能维持最基本的生活水平。持续见涨的物价和房价粉碎了绝大多数农民融入城市生活的可能性，这些农民游离于城市与乡村之间，有城市居民的身份，而又不为城市所容纳，漂泊不定，找不到归宿感。这些问题不解决，将会成为影响社会稳定的重要隐患。

由城镇化引起的补偿问题，本身就是利益重新分配的过程。如何平衡失地农民与土地使用者、政府的利益，不仅关系到失地农民的切身权益是否能得以保障，还关系到中国的改革开放的稳定的社会环境是否能得以持续，同时也关系到失地农民对中国特色社会主义制度的认同。因此，研究其存在的问题并找到科学的解决措施，就变得尤为重要。

2 解决失地农民问题的对策和建议

2.1 调整补偿标准和分配方式

《中华人民共和国土地承包法》规定：农民“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。”[5]该法明确了农民对所承包的土地享有实质产权，而我国农村的土地同时又实行集体所有制，农村的土地所有权事实上是由村委会行使，导致了土地产权的模糊化，农民的权益无法得到保护。

为保持农民的合法权益，《土地管理法实施条例》规定农民在征地过程中享有知情权。但地方政府的基层民主制度不完善，农民的主体地位得不到重视，农民的知情权往往被剥夺。在征地过程中，一般由村委会出面和土地使用者洽谈协商，协商的过程、结果和赔偿办法、标准，农民并不知情，一些地方的征地补偿费被村委会挪用、侵占。如果这些问题不能妥善解决，后果不堪设想。

要解决这些问题，首先，要明确农民享有土地的实质产权。农民和土地使用者处于平等的地位，二者应以协商的方式平等交易。对土地的征用必须采用市场化的方式，土地的价格主要由市制机制决定，而不是由政府规定。若采取这种方式，对于缓解当前农民与政府之间的矛盾也大有裨益。过多的政府参与行为，只会造成农民与政府之间的对立，激化矛盾，破坏社会稳定。

我国以往的征地行为的突出问题是没有严格区分公益性用地和经营性用地。地方政府为扩大财源，热衷于房地产开发。以公共利益的名义，从农民手中低价购地，高价转卖给开发商，获取巨额的差价。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。”[6]这个决定首次提出区分两类不同类型的用地。依据这个规定，今后工作的重点应该是严格限制公益性用地的范围，对不同类型的用地，确定不同的议价方式。如果是经营性用地，一定要按照市场机制流转。为此，首先要严格限制政府权力，杜绝“权力寻租”现象，政府不要过多参与土地的征用过程，要做监督者，而不是土地使用者的合伙人；其次要制定操作性强的征地补偿办法，对征地的补偿标准、方法、流程作出翔实规定。在土地补偿费的发放中，程序要规范、透明，确保农民补偿费足额及时发放，避免村委会非法截留。

2.2 做好农民的就业指导培训工作

土地作为稀缺资源，是不断增值的资产，是可以用来投资的资本。因此，农民失去了土地，失去的并不仅仅是一笔现实的财富，而且也失去了将来可能的投资资本。因此，失地农民只能被推向城市和城镇居民争夺就业机会，但农民文化水平低，职业技能差，在激烈的就业竞争中，往往处于劣势地位，特别是四五十岁以上的农民，想找到合适的工作更是难上加难。

要解决这个问题，首先要制定公平合理的就业保障政策，使失地农民获得和城镇工人平等的就业机会；其次，政府要加大资金投入，组织动员社会各种力量，根据市场需求和失地农民自身的特点，开展具有针对性的、多种形式的职业技能或者创业能力培训。尤其是对青壮年失地农民，更需要他们掌握一门扎实的劳动技能以适应将来的就业需求。最后，还要做好中介工作，利用多种媒体、多种渠道，多方面搜集本地和外地企业用工信息，充分挖掘就业岗位，健全就业信息发布平台，为失地农民做好咨询服务和搭建就业平台工作。

2.3 为失地农民做好社会保障工作

我国现行的城镇化是政府主导型的，农民失去土地以后，获得了形式上的居民身份，但城镇居民所有的各种社会保障制度却与之无关。即使有的农民再就业以后，由于我国劳动市场的一些不规范行为的存在，失地农民大多从事一些短期工或临时用工，很难获得各种社会保险与福利待遇。

目前，全国还没有建立起农民的失业保险制度。对农民其他的各项社会保险，也基本上处于探索阶段，这种探索还没有赋予相应的法律效力，其持续性、稳定性都面临严峻挑战。

在失地农民的社会保障工作中，政府要强力介入，最好要建立起全国统一的农民失业救济制度、最低生活保障制度、基本养老保险制度和医疗保险制度等。最大限度地保障失地农民的利益，力争尽快实现失地农民和城镇居民保险的对接。只有这样，才能有效解决农民的失业、贫困问题，才能实现城乡的统筹发展，为我国经济社会的持续发展提供稳定的政治环境。

我国失地农民存在的诸多问题，其根源在于产权的模糊和政府的角色定位。要解决这些问题，政府一定要定位好自己的角色，既不要越位也不要缺位。在征地过程中，政府要做好监督工作，不要过多参与，让农民与土地使用者按照市场机制，平等协商，自主谈判。在失地农民的就业与社会保障工作中，要发挥政府的主导作用，做好失地农民就业的培训指导工作和社会保险保障工作。除此之外，政府还要做好相应的法律制度的制定、修订工作，为征地工作合法有序地进行提供制度保障，以保护失地农民的合法权益，稳步促进我国城镇化和工业化的健康发展。

参考文献：

[1]于建嵘.农地制度改革路径与思考[J].东南学术，2007（4）.

[2]新华社.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定[EB/OL].中国政府门户网站，2008-10-19.