关于完善我国矿权和资源税（费）政策的建议

[摘 要]我国1982年开始对资源进行有偿使用，1986年正式颁布《中华人民共和国矿产资源法》（后于1996年进行了修订），此后，又陆续颁布了《资源税暂行条例》（1993年）、《中华人民共和国矿产资源法》（实施细则）（1994年）、《矿产资源补偿费征收管理规定》（1994年）、《矿产资源勘查区块登记管理办法》（1998年）、《矿产资源开采登记管理办法》（1998年）和《资源税暂行条例实施细则》（2011年修订）等法律法规，基本奠定了中国矿产资源管理和相关税（费）政策的框架体系，总体决定了中国当前矿权和资源税（费）的重要特征。

[关键词]矿权；资源税；政策

[中图分类号]F832 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）36-0006-05

1 中国矿权和资源税（费）政策的基本框架

1.1 由矿产所有权、探矿权和采矿权三者组成的矿产资源产权体系

矿产资源及其勘探开采活动涉及的利益主体多，不确定性高，附着于其上的权力较为复杂。从目前的实际情况看，中国的法律体系将矿产资源的产权规范为矿产所有权、探矿权和采矿权，覆盖了矿产资源的勘探与开采活动。中国《宪法》、《物权法》和《矿产资源法》都明确规定矿藏属于国家所有即全民所有，而且地表或地下矿产资源的国家所有权不因其所依附的土地的所有权或使用权的不同而改变。《矿产资源法实施细则》规定，探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内勘查矿产资源的权利，取得勘查许可证的单位或个人称为探矿权人。采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利，取得采矿许可证的单位或个人称为采矿权人。探矿者和采矿者希望通过勘探、开采活动把地下矿产资源变成可以出卖的矿物，从而实现自己的收益。

1.2 对矿权实行多级管理的制度

法律规定由国务院代表国家行使矿产资源的所有权。监督管理权分为四个层级：国务院授权国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作；省、直辖市、自治区的地质矿产主管部门主管本行政区矿产资源勘查、开采的监督管理工作；设区的市、州人民政府和县级政府分别对由本级政府批准矿山企业或采矿人及勘查探矿活动进行监督管理。探矿权实行国家和省两级管理制度，而采矿权实行国家、省、地区（市）、县（市）四级管理制度。分级管理制度的主要内容和具体形式则包括矿产权的有偿取得、有偿使用和登记许可等制度。

1.3 对探矿权及采矿权实行有偿取得和登记许可制度

探矿权及采矿权需有偿取得。无论是探矿权还是采矿权，其有偿取得环节包括两个方面，一是在取得矿产权时缴纳的探矿权价款或采矿权价款，二是在矿产全有效期内按年度缴纳的探矿权使用费或采矿权使用费。其中探矿权价款或采矿权价款最初被界定是对国家出资勘查形成的成果的一种补偿。

探矿权和采矿权实行登记许可制度。《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定对于跨省、自治区、直辖市的矿产资源；领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；外商投资勘查的矿产资源以及该办法特别指明的矿产资源如煤炭、石油等由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发勘查许可证。其他情形可由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发勘查许可证，但应当自发证之日起10日内，向国务院地质矿产主管部门备案。《矿产资源开采登记管理办法》规定国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源；领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；外商投资开采的矿产资源；以及该办法特别指明的矿产资源如煤炭、石油等由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证。不由国务院地质矿产主管部门主管的矿产储量规模中型以上的矿产资源可由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证。其他矿产资源由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门审批登记，颁发采矿许可证。县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门在审批发证后，应当逐级向上一级人民政府负责地质矿产管理工作的部门备案。探矿权和采矿权实行登记的内容包括有效期限、范围和矿种等。

1.4 对矿产资源相关税（费）分类征收和归集

中国征收的矿产资源相关税（费）包括两大类：第一类是资源税，即按照《暂行条例》规范的各类资源品的税收；第二类是资源管理的相关税费：包括资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、国家出资勘探形成的探矿权价款和采矿权价款、对石油开采企业征收的石油特别收益金、部分地方政府征收的基金（如山西省征收的煤炭可持续发展基金等）（见下表）。其中，资源税和资源补偿费金额所占比重较大。

2 中国矿权和资源税（费）存在的问题

2.1 矿产资源采矿权管理层级过多带来诸多问题

中国的矿产资源管理按照矿种、储量规模和开采主体分为4级管理，大中型以上矿区的开采权由国务院地质矿产主管部门负责，其他小型矿区的开采则分散到省及以下的市和县管理。从政策设计的原意来看，主要因为小型矿区分布较为分散，信息收集存在困难，同时也是为了调动各级政府加强管理的积极性。但从实际执行情况来看却也导致了采矿权登记管理较为混乱，矿区开采分散，形成了很多规模小零散的鸡窝矿，与大型矿区的权责界限不清，矿区重叠，超限越界开采现象严重，矿产资源的开采利用效率低等问题。

2.2 探矿权在采矿权的获取采用“招拍挂”方式之后其收益难以确定，影响了风险勘查的积极性

按照规定，探矿权有偿取得时需要支付探矿权价款，在完成勘察工作并达到开采条件之后，探矿权人可优先获得采矿权。但是，矿产资源勘探实际上是在地壳中寻找矿产资源的一种活动，如果探矿权人在特定区域内没有找到矿产资源，其利益就将得不到实现，此时的探矿权并没有实际收益，探矿权人的利益在一定程度上表现为对所勘查地域范围内赋存矿产资源的一种期待，承担着较大的风险。当采矿权的获取采用招标拍卖挂牌方式后，削弱了原探矿权人的优先获得权，加大了探矿权人的风险，降低其回报，影响了风险勘查的积极性。

2.3 矿权相关的基础数据管理不够完善，导致矿区重叠和越界开采

矿业权登记数据库的管理存在基本信息不全或与许可证内容不符、更新滞后的问题。而且由于不同的地区和时期采用的坐标系和高程基准不同，探矿权和采矿权的拐点坐标、面积以及相关的基本数据不全面、不准确、不一致，矿业权登记的坐标位置与矿业权实际位置有误差，造成探矿权和采矿权、采矿权和采矿权、探矿权和探矿权之间存在偏差、错误、交叉、重叠等现象。因此，在实际行使矿业权尤其是采矿权时超越了许可范围的情况时有发生，包括超越平面矿区范围或勘查区块范围和空间的标高，即常说的“越界勘查和越界开采”。

2.4 税费体系复杂，不同税费功能交叉，税费收入支出范围界定不清

首先，是与资源相关的税费种类多，既有资源税也有其他多种使用费、补偿费和地方政府征收的基金，体系庞杂，征管部门众多，政府在征收各种资源费时的自由裁量权过大。其次，资源税中的部分矿种实行全国单一税率，煤炭（除焦煤以外）以行政区划为基础调整为单一水平，与矿山的具体情况联系不紧密，资源税就丧失了调节不同品质矿产资源级差收益的功能。再次，矿产资源补偿费、矿业权使用费和“两权”价款反映的是矿产资源所有者（国家）与使用者之间的利益关系，本应由全体社会成员共享，但却被用于特定地区（如资源所在地）和部门（如地质勘探部门等）。最后，矿产资源补偿费、资源税和“两权”价款之间的关系不够明确。“两权”价款o35S9DTS1JkZS1hMHsD49g==原本是国家出资实行地质矿产勘查的补偿，通过评估的方式来定价，但由于在确定“两权”价款的过程中出现了很多人为干预价款的问题，现在多数情况下采用“招拍挂”的情况，此时就“两权”价款就超过了原来仅是对国家出资实行地质矿产勘查补偿的含义，而与矿产资源的开采收益相关，即与资源补偿费相关，两者之间的关系功能出现重叠、交叉。

2.5 资源税费偏低，不利于矿产资源的有效利用

首先是从量征收导致资源税负偏轻。如2008年我国矿业企业所缴纳的资源税费合计约为518亿元，占采矿业主营业务收入和税前利润的比重分别为1.5%和3.8%，比2003年下降了1～3个百分点；同样，2008年我国采矿业企业平均有效税率为21%，比世界采矿企业的平均有效税率低2个百分点。虽然新的《资源税暂行条例实施细则》从2011年11月开始执行，提高了税率，可以预计资源税将会有较大幅度的提高，但比之近年来矿产品价格的涨幅，仅就资源税而言，其税负应该是不重的。以山西煤炭资源为例，原来的动力煤资源税适用税率在2.0元/吨左右，现调整为3.2元/吨，如当前的价格以550元/吨计算，资源税税负也就在0.5个百分点左右。其次是矿业权（探矿权和采矿权）使用费是按照矿区面积，每年每平方千米100元或1000元的标准征收，不到2吨煤的价格，标准非常低。最后是矿产资源补偿费偏低，根据我国《矿产资源补偿费征收管理规定》，补偿费按照矿产品销售收入的0.5%～4%计征，而国际上多数矿产资源权利金费率都在2%～8%。我国石油、天然气、煤炭、煤层气等重要能源的补偿费都只有相关产品销售收入的1%，而国外石油、天然气的矿产资源补偿费征收率一般为相关产品销售收入的10%～16%。即使在美国这样一个矿产资源远比中国丰富的国家，其石油、天然气、煤炭（露天矿）权利金费率也高达12.5%。

2.6 现有的资源税（费）制度不利于区域协调发展

首先，在现行从量计征的税费体制下，政府难以从快速上涨的资源行业利润中获得相应回报，制约了地方政府的能力；其次，资源税费在不同层级政府之间的分配缺乏良好的规范，除海洋石油外的资源税全部归地方所有，尤其是在省级政府与市、县级政府之间就资源税费的分配缺乏良好、透明的规定时，如果资源税收大幅上升，资源税作为地方税种会有激励刺激地方政府对资源进行过度开发，不利于保护资源与环境，也不利于缩小地区之间财力水平的差距，与国际上大多数资源税是中央地方共享税的做法也不相符合。

2.7 矿权交易方式还有待完善

目前对于常规矿藏例如常规油气资源、金属矿和非金属矿的探矿权及采矿权的出让和转让已有较多的约定，但由于非常规油气资源的勘探程度较低，关键技术需要持续攻关，而且投入大、周期长、风险高，采用常规矿藏矿权的出让和转让方式不利于非常规油气资源的高效集约利用，需要在市场准入、利用标准、退出后的监管给予特殊的约定。此外，探矿权的“招拍挂”办法也增加了探矿人的风险，制约了探矿的积极性。

3 完善中国矿权和资源税（费）的主要目标和原则

围绕国家建立“安全、高效、清洁”的能源发展战略，完善中国矿权和资源税（费）的管理，逐步建立“产权明晰、准入公平、程序透明、管理高效”的中国矿权管理制度，按照“价、税、费、租联动机制，适当提高资源税税负，完善计征方式，将重要资源产品由从量定额征收改为从价定率征收”方向完善中国的资源税（费）政策，提高矿产资源利用效率，促进资源合理开发利用。在当前条件下，完善中国矿权和资源税（费）制度应遵循以下主要原则：

3.1 有助于保障稳定可靠的能源矿产资源供给

矿权的确认、出让、转让、登记许可以及对勘探开采监督管理等方面的改革措施都要有利于保障能源矿产资源的稳定供给，满足国家对能源矿产资源的需求。如果与此相悖，无论是逻辑多么顺畅、言辞多么漂亮、理论多么完美，均不能贸然而行。

3.2 有助于提高矿产资源的利用效率

目前较为一致的看法是中国目前在资源开发与使用方面存在的低效益等问题与中国目前的资源税和资源产品价格有关，例如中国在资源开发环节方面回采率很低，比世界平均水平要低差不多一半，在生产消费理念方面，对资源的使用存在较为严重的粗放和浪费现象。因此，矿权及资源税（费）改革的一个重要目标就是通过提高相关的资源税费，通过价格机制和市场机制增强资源高效利用的动力。

3.3 有助于加强生态环境保护，保障矿产资源的可持续发展

矿产资源既具有经济价值，也具有生态价值。对矿产资源的生态价值管理要覆盖矿产资源勘探开采的全过程，以保障生态环境处于良好状态。因此，无论是矿权管理的具体内容、环节还是资源税（费）的征收都要全面考虑生态环境的保护，在矿产资源勘探开采的全过程中能够形成稳定有效的生态环境保护投入机制、监督管理机制等。

3.4 有助于合理平衡国家财政收入、企业负担和社会承受能力三者间的关系 多年来的从量征收资源税的方式导致了国家相关税费占比小，有必要提高国家资源税费在整个资源开采、加工利用链条所产生收入的比例。但是资源税税率和税基的确定也需要考虑企业的承受能力，尤其要考虑企业将部分资源税费转嫁之后整个社会的承受能力，如果税率定得太高，不利于整个社会的稳定。

3.5 有助于促进区域协调发展

中国的矿产资源主要分布在中西部经济不够发达的地区，急需资金和产业的支持，不宜将全部的资源税费收入在全国范围内统筹安排，但同时也应该看到中国的矿产资源权属性质是国家所有，国家有责任也有权力调剂不同地区因为资源贫瘠程度差异所导致的经济实力差异。

3.6 有助于提高政策的透明度和可预见性

中国的矿权管理部门层级多、许可登记环节多、资源有关的税费种类多、征收的主体也多，未来的改革需要合并部分税费，减少管理层级和征收主体，增加资源税费政策的透明度和可预见性。

3.7 有助于形成各项能源资源政策间良好互动协调关系

矿权和资源税（费）政策是能源资源政策的重要组成内容，其政策的完善与改革要有利于实现能源资源总体战略，要能够与低碳发展、能源安全等相关政策紧密配合。

4 完善中国矿权和资源税（费）的主要措施

4.1 把矿权改革作为中国资源管理体制改革的重要内容

能源等矿产资源是重要的战略资源，关系到国家长期的经济发展潜力和经济安全，当前中国矿权管理存在的一些问题已经严重影响到了能源等矿产资源供给的稳定性和安全性，必须在能源整体改革战略的框架下，尽快改革完善矿权管理体制。

4.2 加快《矿产资源法》及相关法律法规的修订和完善

全国人大常委会2002年提出对《矿产资源gUG7zSAc8Oob/f8nIPQc0A==法》进行新一轮的修订，此后，相关部门就修订《矿产资源法》问题进行了大量的调研，历经多稿，但迄今为止仍未能正式出台。虽然矿产资源法修订涉及的问题多且复杂，但在就矿产资源所有权、分级管理、采矿权、矿产资源规划、矿山环境保护等主要内容的认识趋于一致的条件下，应该加快推进《矿产资源法》及相关登记、交易等管理制度的修订和完善，以适应已经发生了重大变化的社会经济环境。

4.3 规范矿权出让程序，做到“公开、公平、公正”

严格按照《矿业权交易规则》明确矿业权受让主体资格，制定明确的技术实力、企业规模、开采业绩、环境保护、企业信用等方面的准入标准，向符合条件的各类主体平等开放矿权。

4.4 减少采矿权管理层级，防止采矿权监管过度分散

目前采矿权由4级政府分级管理，在一定程度上造成了矿区开采较为分散、开采规模小的问题，严重影响了矿产资源的高效可持续利用。建议减少采矿权的管理层级，统一到由中央政府和省（直辖市、自治区）人民政府管理。

4.5 鼓励风险勘探，加大资源勘探力度

由于矿产资源勘探的不确定性大，尤其是对于初次勘探地区和新矿种的勘探，其风险比较高，如果没有适当的激励机制，会出现勘探不足的情况，可采取多种措施适度补贴风险勘探。第一，可以适度提高勘探基金的征收标准；第二，对于初次勘探地区和新矿种的勘探，可规定探矿权人在探明可供开采的矿床后，有权依照采矿许可证审批登记的法定条件申请取得勘查作业区内该矿种的采矿权，实现探矿权向采矿权的自然过渡；第三，若采矿权实行“招拍挂”，采矿权价款客观上出现了走高的趋势，可以规定一定比例的采矿权价款应该用以补偿前期的地质矿产探勘费用。

4.6 统筹税费关系，建立功能明晰、调控全面的资源税费政策体系

目前很多地方和部门出台了不少与资源开采有关的基金和费用，这部分费用将逐步纳入到资源税的范畴，提高其规范性和透明度。其中，争议的焦点有两个：

第一，“两权”价款尤其是采矿权价款实行“招拍挂”来确定之后，采矿权的价款已经在事实上超越了原来设计为对国家出资勘探所发生费用进行补偿的性质，而在一定程度上表现为部分日后矿山开采所获矿产品收益的贴现，在性质上就与矿产资源补偿费及资源税之间产生了部分的重叠。对于这一问题的看法，本文认为虽然从定性上讲是有部分的重叠，但从实际操作过程看，如果合并的话，必然导致在其中一个环节发生无偿取得权利的现象，并不利于程序的公正和资源的高效利用，目前首先确定矿产资源补偿费和资源税之后，再由采矿权交易市场来确定采矿权价款的做法有合理性，应该坚持。

第二，矿产资源补偿费和资源税之间的关系，由于这两者都主要是对资源开采、消耗而缴纳或补偿的费用，性质上较为接近，是可以考虑合并的，其障碍首先在于二者收入的归属不同，中央与省、直辖市矿产资源补偿费的分成比例为5∶5；中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为4∶6，而资源税则为地方税种；其次在于征收的渠道和方式不同，资源税由税负部门征收，而矿产资源补偿费则有矿产资源管理部门征收。未来将随着资源税改革的深入，可以采取逐步合并征收的办法。

4.7 扩大资源税从价计征范围，实施从价计征和从量计征并存的方式，运用价格机制提高资源利用效率

由于此前的从量征税的办法，国家的资源税收并不能分享多矿产资源增值的收益，也不利于资源的高效利用，未来将实施从价征收和从量计征资源税，提高资源税的税负。其中，对于体积较大的矿产品可实行从量计征，对于价值高的矿产资源可实行从价计征。

4.8 规范资源税（费）的在不同层级、不同地方政府间的分成共享制度，促进区域协调发展战略

目前资源税属于地方税，即当地缴纳、当地所有，这一基本状况仍将延续，但是资源税在省与省以下各级政府的分配并无全国统一的约定，由各地根据本省的情况来约定，这在一定程度上造成了省内资源富集地区和缺少资源地区间的差异，未来将可能加大资源税费在省内的统一使用。

4.9 逐步扩大资源税（费）的范围

目前中国资源税所规范的对象仅限于矿产资源，范围相对比较窄，未来有可能将水资源、森林、草场、滩涂等资源纳入资源税的约束范围内。

4.10 鼓励采用多种组织方式对非常规油气资源进行勘探开采

如前所述，非常规油气资源的勘探程度较低、投入大、周期长、风险高，影响了对其进行勘探开采的积极性。建议在明确准入资格的条件下，逐步放开非常规油气资源的勘探开采，尤其是新增非常油气资源的矿区，鼓励多种方式的开采利用。对于非常规油气资源和常规能源区块重叠的，建议由常规能源区块的采矿权人提出方案，根据技术能力和市场条件等因素开展多种形式的合作，实现对非常规油气资源的高效勘探开采。

4.11 加强对涉矿企业的监管，强化信息登记和披露

强化涉矿企业股权转让备案制度。涉矿企业股权转让导致控股股东发生变化的，可能影响矿业权人的经营策略，此类股权转让应报矿业权原登记机关备案，备案审查中发现股权变化影响矿业权合理利用的，发出整改建议，督促矿山企业整改。

建立矿产企业资本结构动态评估制度。定期或不定期对矿业公司股权结构情况进行评估，股权变化影响矿业权人矿业勘查开发相应的资质和能力，正常行使权利和履行义务的，或者不符合国家产业政策的，应当及时整改。

完善矿业权登记内容。探矿权及采矿权登记中，应将控股股东情况进行列入登记内容，并在探矿权及采矿权证件上予以注明。

4.12 采取法律、行政、技术等综合措施加强对矿产资源的监管，加大矿权执法力度

加强立法，强化秩序监管，依法有序治矿。采用统一的坐标系统、高程基准和投影方法，推进矿业权管理数据库内容与格式的标准化，从矿业权设置、出让、过期矿业权清理等方面，持续强化矿业权配号系统的监控作用。严格准入退出管理，不按规定进行勘探开采的，要予以惩罚，收回矿业权，遏制炒作。逐步实行全国矿产资源卫片执法全覆盖，构建“天上看、地上查、群众报、网上管”的立体监管网络，加大矿权执法力度。

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