新形势下政策目标多元化及效果

摘要： 随着目前国际经济形势的错综复杂，世界经济复苏依然乏力，从经济增长各指标因素分析看，我国经济增长总体趋势是良好的。自2012年中央工作会议定调“稳中求进”以来，稳投资、促消费、降税负、助融资、优结构、强创新等诸多政策不断深入。2013年经济继续把握好“稳中求进”的总基调，从近期总理的讲话内容看，提高经济发展质量和效益、全面深化金融体制改革、促进社会和谐稳定发展刻不容缓。

关键词： 新形势；政策目标；多元化；效果

中图分类号：F316.20

一、新形势下的政策目标

目前，我国新形势下的政策目标如下：

（一）加强宏观经济政策调控，促进经济平稳健康发展

在短期需求收缩和长期潜在增长率下降的叠加影响下，上半年全国GDP同比增长7.8%，连续九个季度放缓，创下2009年下半年以来的新低，但降幅呈现缩窄态势。从环比看，三季度GDP环比增速止跌回升。从短期来看，我国经济面临政策主动调控和外部负面冲击的双重影响，市场需求下降，工业下滑是经济放缓的主要下拉力量。从长期来看，随着人口和加入WTO等因素的消失以及发达经济体的持续低迷，国内经济增长阶段也将从过去的高速增长转换为中速增长，潜在增长率呈现逐步回暖的趋势。

（二）货币供应显著加快，新增贷款明显增加

前三季度，在宽松的货币政策带动下，货币供应加快。9月末，M2、M1、M0同比分别增长14.8%、7.3%和13.3%，较1～6月提高1.2、2.6和2.5个百分点。前三季度新增信贷6.72亿元，9月单月新增信贷6232亿元；社会融资规模较上月和2011年同期增大。据信贷的增长和融资规模显示，货币政策预调微调已产生明显效果，金融政策对实体经济支持力度逐步加大。但在稳增长以及全球量化宽松的背景下，我国信贷政策不应过度放松，仍应保持“紧平衡”。

（三）财政收入明显回升，可实现全年预算目标

受经济增速放缓与国内外环境影响，也受价格涨幅回落因素和结构性减税影响，前三季度，财政收入增幅逐季放缓，同比增长10.9%。9月份，在连续三个月以来财政收入呈现个位数增长后，增速回归至两位数，达到11.9%。地方本级收入增速明显高于中央，非税收收入增速高于税收。归属中央的进口环节税收、车购税、消费税持续走低使得中央本级收入仍延续8月以来的负增长态势，同比下降2.4%。东部沿海省份税收回升带动地方本级收入高位增长，9月增长26.8%，其中广东税收增速连续6个月回升。受企业消费税与所得税增速回落的影响，9月份税收收入增幅同比回落18.8个百分点，非税收收入增速大幅提升，主要是受到石油的影响。预计今年四季度经济小幅反弹，四季度财政收入增速将持续攀升，能够实现预期全年财政收入增速9.5%目标。

（四）财政政策手段更为丰富，但稳增长效果较为有限

与往年的财政政策有所不同，落实政策的主要手段由扩大政府支出向结构性减税转变。政策手段的不断丰富也推动了政策精细化的进程，如近期出台的鼓励民间资本、扶持小微企业、引导重点产业、增加居民收入等专项政策。对于“稳增长”目标而言，从赤字率来看，2012年预算赤字8000亿元，比去年预算减少1000亿元，而决算赤字近两年也呈下降趋势，赤字率难以出现如2009年的大幅提高。并且相对于增支来说，以减税方式的财政政策，地方政府的灵活性和话语权相对较弱，政策的力度和推出时机难以把控，在中央、地方事权不对称的环境下，财政政策效果受到一定程度影响。随着“营改增”试点的扩围及国家各项优惠政策的逐步落实，积极财政政策对宏观经济的支撑作用有望强化。

（五）货币政策需兼顾稳增长与抑制投资冲动的双重目标相结合

自2011年12月以来，央行数次下调存准率和利率，以降低融资成本和释放流动性。在货币政策带动下，企业融资困难的问题得以缓解，融资成本趋于下降，企业利润逐步恢复。特别是在6、7月份两次下调利率后，房地产、金融业恢复态势较为明显，有效地遏制了宏观经济下探的惯性，促进经济缓中趋稳。

货币政策进一步发力受到诸多因素制约。一是银行不良资产有所上升，金融风险加大，这使得央行的政策操作更趋谨慎。二是在地方政府投资热情高潮的环境中，央行利用价格工具抑制地方投资冲动的需求更为迫切，使得央行降低存准率的意愿有所下降。三是当前正处于利率市场化进程之中，频繁调整利率将会加大改革难度。

（六）投资政策有望突破，地方版“四万亿”规划难以兑现

实施的投资政策与往年差异较大，一是在经济下行压力不断加大的环境中，中央政府政策目标并非扩大投资规模，而是要实现稳定投资；二是中央反复强调要把稳定投资与实施国家中长期发展规划结合起来；三是“稳投资”的实现方式也由央企、国企带动转变为民间资本接力。尽管地方政府投资冲动依然强烈，从长沙、南京、重庆到贵州、广东，一个地方版“四万亿”投资计划呼之欲出，但资金来源不足制约下投资计划很难兑现。一是公共财政收入回落幅度较大，地方融资平台与房地产调控依然没有放松，地方政府的资金受限。二是在房地产调控之下，作为银行重要抵押物的房地产风险上升，在存贷比和坏账率约束下，银行给地方政府项目贷款的意愿降低。此外，大规模的投资会加剧产能过剩问题，不利于实现调结构目标。未来地方融资平台能否有所松动，将会成为地方投资能否落实的决定因素。不过有限制放松融资平台项目的政策预期逐渐升温，面对地方建设后劲不足的困难，国家也加快了项目审批节奏，三个月来国家发展改革委月批复项目数高达200余个，9月更是批复了逾万亿元交通建设项目。随着投资政策的不断加码，未来投资有望实现企稳。

（七）房地产调控政策符合预期目标，政策力度不会加码

持续的房地产调控使得一二三线城市住宅价格指数同比均出现回落，投资性需求得到遏制，房地产泡沫基本消除，基本达到了房地产调控的最初目的。但房地产投资的持续回落将会对供给产生较大影响，一方面影响房屋成交数量，另一方面又会造成房地产价格上涨压力，导致房地产税扩围等更为严厉的房地产调控政策出台。但短期内房地产调控政策应不会进一步加码，近期国务院督查组也表示近期不会有新政策出台。一是因为房地产投资的持续下滑将拖累投资需求的回升，加大稳增长的难度；二是因为地产调控使得地方非税收入大幅下降，在稳增长和财政收入下滑的压力下，进一步加大地方政府在房地产调控政策上与中央的博弈力度。

（八）消费政策接力，投资成为未来重点

由于经济数据波动、就业压力加大，使得稳增长的压力进一步上升。消费政策力度明显加码，随着汽车节能补贴、旧车和旧家具置换等消费政策的有序推开，相关产品消费快速恢复，消费政策效果有所显现。一是专项规划的推出将加速相关部委促消费政策的落地，如对家具建材等产品消费进行补贴、出台流通领域税收减免，对餐饮商贸服务消费、农产品流通税收进行适度调整等。二是促消费的手段也将有所突破，除传统的补贴手段外，免税、退税、贴息等方面也将进行适当探索。2012年国家和地方出台了节能家电产品补贴等诸多消费刺激政策。一方面担心过度刺激会诱发产能过剩问题，政策力度并不强劲；另一方面已实施的消费政策覆盖面窄、补贴力度小、刺激方式单一，消费政策的效果较为有限。

随着信贷规模的稳步增长，信贷结构将向国家主动调控方向发展，直接融资规模在债券融资快速增长带动下继续保持加快增长，融资成本逐步下降，进一步增强金融对实体经济的支撑作用。

二、新形势下稳增长的政策效果

目前从经济增长各指标因素分析看，我国经济增长总体趋势是良好的。但要调整好稳增长与产业结构，以及稳增长与改革的关系。

（一）经济增速放缓，下行趋势逐步减弱

国家统计局数据显示，2012年三季度 GDP增长7.4%，同比增长7.7%，增速比二季度下降0.2个百分点，创14个季度以来的新低，但9月份的主要经济指标增速有所上升。消费、投资、出口等数据均明显优于预期，我们既要看到积极因素和有利条件，做好稳增长工作的决心与信心，通过努力全面实现预期目标。国务院在10月17日召开的常务会议认为，中国经济增速逐步趋稳，并继续释放积极信号。但是，从第三季度部分经济数据显示来看，中国经济回升基础力度并不牢固，稳增长政策措施仍然不容忽视。

（二）经济出现见底信号，GDP增速或将略有回升

GDP增速放缓的三大因素。一是内外需仍然疲弱。如：三季度中国对欧的出口拉低了整体出口增速约2.6个百分点。二是受房地产市场拖累，整体经济仍受到影响。由于房地产投资占到中国固定资产投资总额的25%，因此，房地产市场疲软，不仅直接导致投资低迷，也造成重工业的走软。三是上半年财政计划进展实施缓慢，没有对实体经济效应形成强有力支撑。

经济企稳态势逐渐凸显。其原因：一是三季度规模以上工业增加值、GDP等主要指标增速回落幅度趋于收紧。二是9月份基本所有主要经济指标增速都在加快。三是经济运行发展预期指标逐步趋向回暖。四是从地区经济增长速度来看，东部地区经济增速趋于回升态势。五是大宗商品市场价格开始止跌企稳。初步可以判断，目前经济运行正在由“缓中趋稳”逐步走向“筑底企稳”。由于9月份部分经济数据已传递出积极向好信号，加之去年四季度增速基数较低的因素，三季度或将是2012年经济的底部，预计四季度GDP增速有望略有小幅回升。

（三）调整好稳增长与产业结构的关系

我国经济增速回落，产业结构不合理。一直以来，形成了以投资驱动、政府主导为特征的增长方式以及相适应的产业结构。第一，从“十一五”GDP构成来看，投资占GDP的比重呈上升趋势，由2006年的50.9%上升到2010年的69.3%；资本形成率也由2006年的41.8%上升到2010年的48.6%；第二，从投资增长速度看，在“十一五”投资年均实际增长21.9%，高于GDP年均11.2%的增速；第三，从对经济增长贡献率来看，2006年的投资对经济增长贡献率为43.9%，2010年投资对经济增长贡献率为54.0%。投资增速的下降，对经济增长速度的影响较大，其中，重要的原因就是与其相关的平板玻璃、水泥、钢铁、大型机电设备制造等产业。应推动产业结构调整、因势利导。既要改变第一、二、三产业发展的不协调问题，也要改变过分依赖投资驱动形成不合理的工业结构问题。

加快传统产业升级换代。世界产业发展史表明，没有落后的产业，只有落后的技术。钢铁、机械、汽车、纺织等产业虽是传统产业，但用高新技术对这些产业改造后，它们都焕发了青春，面目一新，技术含量和附加值大大提高。传统产业的现代化水平较低，有的行业只有40%左右。因此，亟需加快传统产业技术改造步伐，发展知名品牌，增加自主知识产权，提高现代化水平，提高产品附加值，增强企业的核心竞争力。

提高工业经济比重，大力发展新兴产业。我国新兴产业在近几年有了较大发展，新兴产业在国际分工体系和全球价值链中大多处于高技术产业的低技术制造环节，劳动报酬率较低，产品附加值不高。在扩大新兴产业规模的同时促进其向产业链中、高端环节集中发展。稳步推进战略性新兴产业的发展，努力解决在产业化过程中遇到的困难，加强对战略性新兴产业关键技术的研发，减少市场风险，积极抢占未来国际经济竞争的制高点。

鼓励、支持并购重组，推进产业结构调整。通过产业组织结构的调整，使生产要素向优势企业集中，淘汰技术落后、污染环境、严重浪费资源和管理水平低、资不抵债的企业。提高企业的规模经济性，鼓励发展大企业集团。鼓励大企业做强做大，提高行业的集中度，有步骤地解决某些行业的“乱、小、差、散”问题，鼓励支持小企业向“精、专、新、特”方向发展，提高各个行业的效益素质。

（四）调整好稳增长与改革的关系

要实现我国经济稳定增长，保持经济平稳、可持续发展，必须全面深化改革，完善市场经济体制。尤其是加快推进我国的行政体制改革。

从经济体制改革的整个进程看，市场和企业环节的改革也有待深化，但相比行政体制改革较为滞后。由于它的滞后与牵制，使得较多关键领域与重要环节的改革陷入困惑状态。要尽快弥补这个短板，推动行政体制改革，以带动财政税收、分配、金融、投资、国有企业、资源性价格等一系列领域的改革。

推动行政体制改革应按照精简、效能、统一的原则，探索行政管理新的体制结构，形成科学管理的组织系统，优化政府的组织结构，转变政府职能，简政放权。政府的行政活动目标最终都是以最小的负担，能够让居民获得最大的收益，达到公共服务和税负的最佳组合。“以经济建设为中心”并不意味着各级政府直接从事生产经营活动。在政府职能界定中，应坚持由企业做的交给企业，由市场做的交给市场、由社会完成的交给社会的原则，让政府从无所不包的系统转变为有效、有限地提供公共服务的系统，在资源配置和社会有序化方面，使市场、社会机制发挥最大效能。

因此，只有加快行政体制改革，转变政府职能，简政放权，完善经济体制，经济才能保持平稳、较快和可持续发展。

三、新形势下继续稳定房地产市场调控政策

为实现新形势下的政策目标及效果，在当前经济形式下，继续稳定房地产市场，适时适度进行预调和微调，促进经济的稳定增长。

（一）继续当前房地产政策预调微调措施

以“抑制投机、保障民生、支持刚需”为房地产市场调控目标。支持居民购买首套自住普通商品房，鼓励刚性需求政策。实施差别化住房信贷、税收政策和住房限购措施，抑制投机投资性需求。加大对改善型自住房需求的支持，启动合理住房需求，保持房地产投资的平稳发展。

（二）研究房地产相关调控政策试点

制定支持社会资本参与保障房建设的政策意见。主要是保障房、公租房、危旧房改造。研究试点房地产交易税政策。根据购买交易年限确定房地产交易税的税额，对购房不满一年上市交易的，征收交易溢价的90%，对购买不满二年上市交易的征收交易溢价的80%，购买满10年后上市交易的不征收交易税。积极促进非住宅地产市场的发展。在住宅市场受限的情况下，可以出台政策积极促进非住宅的房地产市场发展，通过放宽民资准入，给予优惠政策等试点推动非住宅地产的发展。

（三）积极完善土地市场相关配套政策

制订土地市场的相匹配的政策。对高端市场的供地在数量上控制，价格上放开；对刚需市场供地适当进行放松；优先考虑民生的市场，保障民生工程的土地需要；对养老、医疗康体等非住宅地产项目的用地需求给予优惠。当前国家将经济“稳增长”放在了重要的首要位置，为了确保“稳增长”，同时保证房地产市场调控政策不动摇，就应尽量确保保障性住房的建设，并结合微调措施，有序释放购房刚性需求，引导房地产市场向着更健康的方向发展。微调是对调控政策的不断完善，应当予以支持。针对刚需实施进一步信贷优惠政策。降低首套住房的贷款利率，也是一项刺激刚性需求的有效手段。探索“以房换房”交易方式。在明确需求类型的前提下，在两套住宅互换交易过程中，通过尝试仅征收两套住宅估价差额的相应契税，简化交易手续等方式，支持改善型需求释放，促进职住分离状况的改善。

（四）对当前政策进行预调微调支持刚需市场

明确市场刚需范围。针对需求特点适当放松政策，可从收入、年龄、纳税证明、工作年限等方面改善。着眼改善性需求，进行政策储备。当前针对改善性需求不宜直接放松政策，但是应该做好政策储备。明确改善性需求标准针对改善性需求的政策储备。积极促进非住宅地产市场的发展。大力促进商业地产、老年公寓以及养老地产的发展。着力保障民生，继续推进保障性住房建设，主要是加大政府政策支持，对给予保障房建设的房企以商品房方面放宽的补偿；加大公租房、廉租房建设；大力推进旧、危房改建工程；加大社会资本的投入；继续抑制房地产投机；进行高档住宅税收调控；加强高端市场调控，保障市场刚需供给需求。

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（编辑：许丽丽）