高校运行成本控制问题

【摘 要】 高校运行成本控制在政府层面存在着会计管理制度缺失、缺乏核算教育成本依据、只有公用支出定额指导标准等问题，在学校层面存在着缺乏运行成本控制意识、财务管理滞后、运行成本缺乏刚性标准、成本控制基础不规范等缺陷，需要明确高校成本控制的内容，并在政府层面采用修正的权责发生制、制定统一的高校教育成本核算制度，在学校层面通过强化全员成本控制意识、夯实成本控制的基础、建立成本控制制度、预算计划成本控制、预算成本执行控制、预算成本环节控制、加强内部成本审计等措施控制高校的运行成本。

【关键词】 高校； 运行成本； 控制

所谓高校运行成本是指高校每年只有投入必需的最低的资金数量，才能确保学校的正常运转。而高校教育成本则指的是高校在培养学生的全过程中消耗的以货币形态表现的全部教育资源的价值，它包括在培养学生的全过程中由学生家长为子女成才投入的教育成本、学生本人勤工俭学挣钱投入自身成才的教育成本、社会和政府为鼓励学生成才而颁发给学生的奖学金及助学金、高校培养学生的投入等。高校教育成本涉及高校、学生家长、学生本人、社会和政府等四个方面，高校只是其中的一个方面，控制高校教育成本需要多方的通力合作。而高校运行成本仅涉及高校自身，在高校教育成本核算条件还不完备的情况下，高校应当首先控制好自己的运行成本，但由于种种原因，高校运行成本不断攀升，引起了社会各界的非议，因此，本文就高校自身如何控制运行成本的问题进行探讨。

一、高校运行成本控制存在的问题

笔者曾有六年半的高校财务处长经历，根据观察、思考，认为高校在运行成本控制方面存在如下问题：

（一）政府层面

1.会计管理制度缺失

目前我国高校会计核算仍然采用的是收付实现制，不能全面、准确地揭示高校报告期内的财务状况，无法科学计算高校成本。为改变这种现状，财政部于2009年颁布定了新的《高等学校会计制度》（征求意见稿），一是尽管提出了高校应采用修正后的权责发生制进行会计核算，但遗憾的是缺乏可操作性条款，如项目、标准、程序等都没有明确，依然制约着高校成本核算问题的解决；二是在《高等学校会计制度》（征求意见稿）中没有制定教育成本核算的内容和方法，并未要求进行核算教育成本。

2.没有核算教育成本的依据

为使高校学费标准更加合理与科学，国家发展和改革委员会于2005年11月10日根据《中华人民共和国价格法》、《重要商品和服务价格成本监审暂行办法》的有关规定，制定了《高等学校教育培养成本监审办法（试行）》。该办法明确指出：“本办法适用于价格主管部门对高等学校教育培养成本进行调查、审核和核算价格成本的活动”。“且必须以经过同级财政部门审核批准的《年度财务决算报表》和审核无误、手续齐备的原始凭证及账册为基础，做到真实、准确、完整、合理”。这一规定引发两个问题：—是《高等学校教育培养成本监审办法》仅是为价格主管部门制定高校学费标准服务的，而学费只是运行成本中的—部分；二是按照现行会计制度编制的《年度财务决算报表》无法揭示高校教育培养成本和运行成本。

3.仅有公用支出定额指导标准

为加强预算管理，正确使用部门预算编制系统处理和分析部门收支预算各类数据，结合部门预算编制政策与要求，各级财政主管部门每年都会制定《部门预算编制手册》（内部资料），供有关部门编制预算时参考。如江苏省财政厅每年在《江苏省省级部门预算编制手册》（内部资料）第四部分《省级部门预算基本支出编制标准制度体系》中，一是提出对省属高校的人员支出标准按国家和省政策规定核定；二是对公用支出中的每项都规定出最高限额。如办公费厅级与正副处长及一般人员分别为2 000元/人·年（计量单位下同）与1 350元及900元、一般材料购置费1 800元、水电费1 000元、邮电费400元、电话通讯费1 800元、交通费（车辆）小汽车（含特种车辆）与旅行车（含客车）及货车卡车分别为28 000元与分别为22 000元及分别为20 000元、差旅费厅级与正副处长及一般人员分别为14 000元/人·年与6 000元及5 000元、一般维修费1 500元、会议费4 000元、培养（训）费500元、工会经费500元、离休人员活动经费2 000元、退休人员活动经费1 000元、招待费按公用支出定额2%计算、其他方面的支出1 000元。扣除人员与公用支出总额之后的余额则由高校安排项目支出。但由于：第一，江苏省财政厅对省属高校的拨款是按照自然生定额标准和离退休人员现行政策标准进行的，并不控制教工人数，所以对人员支出也就失去了控制。第二，公用支出标准虽为指导，且大多数项目定额标准远远高于目前高校的实际水平，很少有高校依此编制预算和实施管理，因此失去了现实意义。如笔者单位2008年规定办公费一般行政人员、正副处、院级领导分别按200元/人·年、1 000元/人·年、1 800元/人·年。邮寄费规定行政10元/人·年、学生1.2元/人·年等，远低于指导标准。第三，即使个别项目最终超过指导标准，如招待费、交通费（车辆）等实际执行结果一般高于指导标准，但年终决算时教育及财政主管部门也会审核通过。因此，定额标准仅在预算编制及教育与财政主管部门审核时产生效力，并不具有实际控制高校费用支出的作用。

（二）学校层面

1.高校缺乏运行成本控制意识

高校作为非营利组织不像企业哪样有强烈的成本控制意识。在高校内部，上至书记、校长及其他班子成员，中至各院系（各职能部门）负责人，下至教职员工等没有或很少有成本控制的意识，更多关注和追求的是舒适的办公条件、宽敞漂亮的校园环境、豪华气派的高档轿车、高标准的福利待遇等，从而形成了只要资金有来源，就大胆决策，随意投资，不计成本的局面。

2.高校财务管理滞后

高校财务管理工作仍然停留在简单记录、反映财务收支和向上级单位提供财务报告的状况。领导没有要求，财务人员也没有主动自觉地对学校的财务活动进行事前预测、事中控制和事后评价的意识或建议。学校在一些大宗项目的考察、预测、分析、论证、决策过程中，既不让财务人员参与，也不从财务角度征询财务人员的意见。财务人员看到要求执行的决策如提出资金有困难时，不但不被重视，反而会以党委会、党政联席会或院长会决定施压，要求财务人员必须执行。投入与投资软约束甚至没约束的特征十分突出。

3.高校运行成本缺乏刚性标准

高校虽说没有出台成本控制标准，但在编制预算时财务部门通常会尽量量化出每个项目的建议标准。如对办公费标准的确定，首先是将范围界定为钢笔、铅笔、公文夹、钉书器、档案袋、账表、纸张，计算机软盘等；其次是提出明确的建议标准。2010年为进一步减少办公费用，将一般行政人员、正副处、院级领导等人员分别为100元/人·年、500元/人·年、1 000元/人·年。再如电话通讯费使用范围为：月租费、来电显示费、通话费、信息费、功能费、捆绑在座机上的手机费、移机费、拆机费、停机费等；一般行政人员、正副处、院级领导等人员分别为300元/人·年、500元/人·年、800元/人·年。然后据此标准编制高校各部门每个项目的支出预算。但在执行中，个别部门会找领导强调部门“特殊”，要求追加预算，领导也不批转给相关部门研究论证，而是直接批示财务部门办理。忽视预算的论证、公平与刚性，导致预算柔性趋大，流于形式。

4.成本控制基础不规范

第一是成本控制主体不明。在高校内可能财务部门还比较注意成本控制，但肯定缺乏全校性的控制，不利于全面成本控制。第二是成本控制目标偏窄。通常只是为控制支出成本而进行控制，并不是真正意义上的成本控制，并没有考虑成本支出的效应性。第三是成本控制过程不全。没有对成本进行全面与全程控制，最多体现为刚性将执行预算。第四是缺乏全员参与。在高校内，无论是预算执行，还是成本控制，基本上只是财务部门与审计部门的工作，没有引起学校高层管JuetjlaFawL6A5iQGS5B0w==理者的重视、引发中层管理者的关心，更没有广大师生的积极参与，导致成本控制缺乏必要的基础与环境。

二、高校成本控制的内容

（一）资金成本控制

目前高校资金来源有：上级财政拨款、科研经费、学杂费收缴、项目经费、捐赠和银行贷款等，其中要控制的是学杂费收缴和银行贷款。银行贷款会产生利息支出，学杂费及时收缴后则可以产生利息收入，工程及设备款的适度延迟同样能增加利息收入等。因此，应通过适当控制银行贷款、及时收缴学杂费及巧付工程与设备款等方式，降低高校资金成本。

（二）人力成本控制

人力成本是高校的主要支出，通常认为占总支出45%时比较合理和恰当，但不少高校已达65%左右。因此，应按教育部规定的普高教师与学生1：18，学生和教辅及行政管理人员16：1控制教职工人员，从而降低人力成本。

（三）隐性成本控制

主要基础设施盲目增加，教学设备重复购置等，直接导致了高校资金的不当，这些隐性成本占用了有限的教育经费。因此，高校需要科学规划基础设施建设，制定教学设备配置方案及使用率，不断降低隐性成本支出。

三、高校运行成本控制的对策

根据上述分析，笔者认为要控制高校运行成本，需采取如下对策：

（一）政府层面

1.采用修正的权责发生制

《高等学校会计制度》要采用修正的权责发生制为基础；划分收益性支出与资本性支出；固定资产计提折旧；基建会计并入财务会计；会计科目的改革；会计报表的完善等使高校教育成本核算取数更加清楚方便，能够满足高校教育成本核算信息真实完整的需要，对实行高校教育成本核算起到积极的促进作用。

2.制定统一的高校教育成本核算制度

高校教育成本核算制度是高校进行教育成本核算的直接依据，对教育成本核算具有普遍的约束力和指导意义。因此，应在《高等学校会计制度》（征求意见稿）的基础上，对高校教育成本核算的费用要素、资源项目、核算范围计量标准和核算报告等做出详细的规定，尽快建立统一的高校教育成本核算制度，对实行高校育成本核算起到积极的促进作用。

（二）学校层面

1.强化全员成本控制意识

只有全体教职员工共同参与，高校成本控制的目标才能实现。第一是高校领导的重视程度。高校党政一把手的成本意识对全体教职工成本意识的形成与学校成本控制制度的制定及其实施发挥着直接性和决定性的影响。因此，高校领导不仅要有强烈的成本控制意识，而且要建立成本控制制度并检查监督成本目标的完成情况，从而起到引领成本控制的作用。第二是逐步培养教职工控制成本意识。成本控制只有通过全体教职员工的同心协力、通力合作才能达到目标。因此，要引导全体教职员工养成节约成本的习惯，关心成本控制的结果，主动完成本部门、本岗位的成本控制任务。

2.夯实成本控制的基础

要根据原始资料，夯实成本控制基础工作。第一是明确项目内涵。口径要窄，内容要清，不能有歧义。第二是确定控制标准。制定控制标准的方法有统计法、经验法、工程法等。统计法是以高校在各个历史时期的数据、记录为基础，或者依据同类高校的统计数据而设立的标准。经验法是指根据专家的经验和判断确定控制标准的方法。在实际工作中，由于有些活动没有统计数据和资料可以利用，有些活动还因为其是新生事物，没有这方面的实践，因而只能根据经验分析和判断制定控制标准。工程法是指在对工作情况进行客观的定量分析的基础上制定标准的方法。明确规定高校教学、科研、学生管理、行政管理、后勤保障等方面的各项费用标准，并制定出各项目的成本控制的制度。

3.建立成本控制制度

（1）制订标准运行成本。标准运行成本是高校进行成本控制的目标成本，亦即检查、衡量、评价实际成本的依据。应根据学校的办学目标、客观条件、有关历史资料，在科学预测和核算的基础上制订标准运行成本。

（2）控制成本运行过程。高校在教育活动过程中，要根据预定的标准运行成本，进行即时控制，一旦偏离标准就马上采取措施进行控制，把差异限制在最小的程度内。

（3）考核成本控制结果。高校应定期和不定期地对成本控制结果进行考核和评价，分析运行成本产生差异的原因，为新标准的制定提供数据，正确引导成本控制行为。

（4）激励成本控制行为。建立成本控制激励制度，对严格执行成本控制制度的各系（部）、部门和个人给予激励，同时对不重视成本控制的行为，如忽视预算申报，虽控制住了下达的预算总额，但在项目之间调整过大的各系（部）、部门和个人给予批评教育，从而引导高校内各系（部）、部门和个人的成本控制行为。

4.预算计划成本控制

引入市场经济理念，对办学全程实施教育成本控制，把握好办学过程中的教育成本管理工作。

（1）科学预测教育成本。教育成本管理是成本预测开始的，教育成本预测的科学准确为教育成本的决策、计划、控制、分析等一系列后续的管理工作提供了基础，也使教育成本控制实现了从事后控制为主转到事前控制为主的根本转变。因此，做好教育成本预测是加强高校教育成本管理的首要环节，是编制预算的基本依据。它建立在教育成本构成和大量财务数据的基础上，结合高校的办学规模、发展趋势，兼顾当前与未来的科学方法，对预决策意义重大。

（2）教育成本计划。教育成本计划是教育成本费用预测和决策方案的具体化，高校财务控制的主要内容之一就是控制办学教育成本，编制教育成本费用计划是加强教育成本管理的重要环节。

5.预算成本执行控制

在成本实际执行控制要树立“三个理念”及明确“三个步骤”，自觉运用“教育成本控制”原则，对教育成本进行控制。

需要树立的“三个理念”：一是市场理念，即高校办学也要讲究经济效益，必须以最小的教育成本投入来实现最佳的培养人才方案。因此，在成本实际执行控制中，首先要坚持市场先导原则；其次要坚持投入产出原则；再次要坚持资产保值原则。二是现代科学管理理念，即树立现代大学管理理念，从科学管理的角度出发，在宏观上对教育成本进行控制。一个高校到底要投入多少设备费及人力等？成本如何控制？必须确定出合理的标准。其中，人力教育成本是办学过程中众多教育成本中最大的教育成本。一个高校的师生比标准到底是多少才算合理？教师的学历结构、职称结构、年龄结构、乃至性别结构等如何才算科学？都应当从绩效角度进行评估费，达到适可与适度，既能够实现人才培养方案规定的标准，又可以控制教育成本实现较好的办学经济效益。在办学决策中树立教育成本比较与可行性分析的思想。三是教育成本分析比较理念。办学决策可行性分析的关键内容是教育成本比较。在高校内部，大到中长期发展规划，中到年度计划，小到单项工作计划等的研讨、制定，都要进行教育成本比较与可行性研究。比如基建项目，就必须从立项、设计、施工到使用的全过程观察，对多个方案的教育成本概算进行比较，做到从决策前期阶段就科学测算与防范教育成本风险。再如新专业建设、分配方案的制定等，都应仔细测算，进行可行性分析，设定成本投入上限，对教育成本进行科学控制。

需要明确的“三个步骤”：首先是建立成本预测模型。通过模型预测目标成本的可行性，制定科学合理的措施，影响和控制未来的成本水平；其次是运用零基预算方法逐项逐级地审核各项成本费用的合理性，进而编制出成本预算；再次是刚性执行预算。预算一经下达，任何人不经过党委讨论均不能擅自追加经费，扩大成本支出。

6.预算成本环节控制

预算成本从环节上进行控制的关键是财务审核权与财务审批权的适当分离。财务审核权属于高校财务人员，财务审批权属于有审批权的相关人员。有审批权的相关人员既不能干预财务人员的审核权，从审批程序上也不能未经财务人员的审核就先行审批。这看似只是一种程序上的不同，但其实质上反映的是责任的归属。因为财务人员审核后有审批权的相关人员再进行审批（“先审后批”），如有超出预算成本的开支则应由财务人员承担责任。而有审批权的相关人员先行审批后再由财务人员进行审核（“先批后审”），这时财务人员则可视为走形式，超出预算成本的开支则应由有审批权的相关人员承担责任。因此，应不断完善“先审后批”制度，明确成本环节控制的责任。增强经办人、证明人、部门负责人、财务审核、财务审批等相关人员的责任意识，以人人负责、环环认真的审核审批责任体系来保证教育成本控制落到实处。

7.加强内部成本审计

根据成本的主要构成及特点，进行成本审计时，首先是分项审计。如对项目进行直接成本审计，具体为定额控制与弹性控制相结合，如对差旅费、加班费、资料查询费等项目实施定额控制，对项目奖金则按照绩效考评结果实施弹性预算控制；对人员成本实行定员定编等。其次是选项审计。即如果审计力量不足，无法进行全面审计时，就必须选择性地安排审计项目。通常要选择重点项目进行审计且具有—定的宣传效果。

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