玉溪市建设用地集约利用评价研究

［摘要］由于土地资源的有限性和中国人多地少的国情，城市及区域发展以及各项建设用地的需求与土地供给的矛盾将日益突出。为了切实保护耕地，提高建设用地利用效率，亦即保证城市土地集约利用是一条最重要而且必要的途径。本文根据调查成果，分析玉溪市土地利用状况并构建评价指标体系，对玉溪市建设用地集约利用评价，提出制定节约集约用地指标控制标准，推行节约集约用地考核制度等切实可行的建设用地集约利用政策措施，遏制粗放利用土地，切实保护耕地。

［关键词］玉溪市；建设用地；节约集约

［中图分类号］F301［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2013）1-0041-02

随着社会经济的快速发展，城市化、工业化的快速推进，地区发展对土地的需求将迅速增加，耕地保护和用地需求之间的矛盾将越来越尖锐。《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3 号）指出：“我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子”。近年来，各地陆续开展了城市、开发区等建设用地集约利用评价，为评价对象区域内建设用地利用指出了方向。

1玉溪市土地资源面临的问题

（1）土地资源有限，人均占有量少。2010年全市总人口214.55万人，土地总面积1494534 公顷，耕地260143公顷，建设用地面积55212公顷，人均占有土地0.69 公顷，人均占有耕地只有0.121公顷，人均占有建设用地面积0.026公顷。

（2）耕地减少过速，人地矛盾突出。随着人口增长、城镇化进程加快，全市每年有大批耕地转为建设用地。同时，退耕还林、灾毁、农业结构调整也加大了耕地减少的数量。从1997年到2005 年期间，玉溪市耕地面积由225569 公顷降到213013 公顷，净减耕地12556 公顷。近几年玉溪市加强耕地保护力度，积极开发耕地后备资源，提高耕地质量。使得耕地数量从2007年212261公顷增加到2010年253705公顷。但随着人口的不断增长和国民经济的迅速发展，各产业部门对土地的需求也日益增加，尤其城镇、农村居民点建设占用的多是坝区的良田好地，加剧了耕地的减少状况，也增加了补充耕地难度。人地矛盾十分突出。

（3）土地开发强度大，已利用土地比例高。由于地形地貌因素影响，玉溪境内山地多，占土地总面积的90%以上；平地少，可利用土地面积有限；而土地的开垦程度已较高，2005 年玉溪市土地利用率87.31％，2010 年达92.41%。

（4）未利用土地少且难以利用，后备耕地资源不足。2009年其他土地面积为51322 公顷，占土地总面积的3.43%。牧草地中其他草地（荒草地）的面积为132214 公顷，仅占其他土地面积的8.85%。可见，玉溪市其他土地中荒草地面积不多，而其他土地中其他部分的土地在现有条件下难以开发利用，土地后备资源极为有限。

2评价指标体系构建及权重确定

（1）评价指标体系的建立。土地利用是一个多层次、多目标的体系，建设用地是否集约利用体现的是经济系统、资源系统、环境系统、社会系统等多方面效益的均衡。在土地集约利用评价研究的已有成果中，指标体系建立的一般方法有专家咨询法、目标导向法、使用频率法等，这些方法有一定的借鉴意义。本文在参考已有的研究成果基础上，遵循系统性、主导性、实用性、可对比性和定性与定量相结合的原则，从土地利用强度、增长耗地、用地弹性和管理绩效四个方面建立玉溪市建设用地集约利用评价指标体系（见下表）。

（2）指数权重的确定。在评价土地的集约利用水平时，各指标的权重大小直接反映了该指标对衡量土地集约水平的相对重要程度，直接影响综合评价的结果。合理确定评价指标的权重系数，客观反映它在综合评价中的重要性，就会直接提高最终评价结果的准确性。玉溪市建设用地集约利用评价各指标权重确定采用特尔斐法。特尔斐法是一个使专家集体在各个成员互不沟通的情况下对某一项指标的重要性程度达成一致看法的方法，它被广泛应用于各种评价方案中进行加权时的权重确定，是政策制定、规划指标确定过程中经常使用的一种方法。计算公式为：

Wi=nj=1Eijn

式中：Wi为第i个目标、子目标或指标的权重；Eij为专家j对于第i个目标、子目标或指标的打分；n为专家总数。实施要求：（a）参与打分的专家应熟悉玉溪市经济社会发展和土地利用状况，总数为10～40人；（b）打分应根据评价工作背景材料和有关说明，在不相互协商的情况下独立进行；（c）从第二轮起，打分必须参考上一轮打分结果进行；（d）打分一般进行2～3轮；（e）判断矩阵必须通过一致性检验。通过对专家所有表格统计整理后，得到玉溪市土地集约利用程度评价指标权重值（见下表）。

评价指标体系及指标权重表目标层准则层权重

系数因子层权重

系数建设用

地集约

利用

强度利用

强度0.45城乡建设用地人口密度0.40建设用地地均固定资产投资0.27建设用地地均地区生产总值0.33增长

耗地0.25单位人口增长消耗新增城乡建设用地量0.45单位地区生产总值耗地下降率0.19单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量0.18单位固定资产投资消耗新增建设用地量0.18用地

弹性0.2人口与城乡建设用地增长弹性系数0.45地区生产总值与建设用地增长弹性系数0.55管理

绩效0.1城市土地供应市场化比率0.62城市批次土地供应比率0.38

3集约利用评价结果及分等定级

（1）评价指标标准化采用理想值比例推算法。以指标实现度分值进行度量，按此公式计算：Si0=aiti。式中：Si0为第i项分指数指标标准化值的初始值；ai为第i项分指数指标理想值；ti为第i项分指数指标实际值。根据有关指标或对应理想值的特征差异，需要对指标标准化的初始值进行处理，确定各项分指数指标标准化值Si，对于正相关指标，Si=Si0；对于反相关指标，Si=1/Si0。Si应在0～1。Si值越大，区域用地状况可能越佳。

（2）建设用地集约利用水平的综合评价采用综合指数法，进行加权求和。综合指数法是指在确定一套合理的经济效益指标体系的基础上，对各项经济效益指标个体指数加权平均，计算出经济效益综合值，用以综合评价经济效益的一种方法。即将一组相同或不同指数值通过统计学处理，使不同计量单位、性质的指标值标准化，最后转化成一个综合指数，以准确地评价工作的综合水平。综合指数值越大，工作质量越好，指标多少不限。常用的是加法合成模型，公式如下：

P集约度=（αi×βi）

βi=nj=1（xij×αij）

式中：P集约度是第i个评价单元土地集约利用综合值；αi是评价因素层各评价因素的权重；βi为评价因素得分；xij是第i个评价单元在第j项指标上的标准化值；αij是第i个评价单元在j项指标上的权重。根据以上模型计算得到玉溪市建设用地集约度分值（见图1）。图1玉溪市建设用地集约度最终评价结果