整体性治理的对比研究

项绍禹　项绍娟

摘 要：整体性治理理论是治理时代一个极为重要的理论，其产生源自于对新公共管理运动造成的碎片化问题的解决，作为公共管理学的前沿理论，在其使用过程中存在着与其他同时代前沿理论的混淆状况，将整体性治理与其他易混淆的同时代前沿理论进行对比，从而明晰整体性治理的理论内涵。

关键词：整体性治理；协同治理；网络治理；概念比较

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0027-02

自新公共管理运动的终结之后，公共行政理论进入百花齐放的治理时代，治理时代可以作为新公共管理之后公共行政理论的一个概括性总结，整体性治理作为其中比较具有代表性的理论，在兼收并蓄的基础上形成了自己独有的理论内涵，因而整体性治理与其他理论既有区别又有不同，这也使得国内学界在整体性治理的翻译过程中对于整体性治理的内涵描述各有不同，对于整体性治理与其他治理时代理论关系的描述也不尽一致。基于理论规范性的思考以及为了使人们更准确直观地了解整体性治理并将其较好地运用于实践，本文将对整体性治理与其他一些治理时代的理论进行对比分析。

一、整体性治理与整体性政府

学界一般将整体性治理和整体性政府作为一体两面的同一个词加以论述，这种论述从理论的宏观理解来看是可行的，但具体比较而言，二者之间还是存在着一些比较细微的差别。整体性治理英文名为“Holistic governance”，整体性政府英文名为“Holistic government”，两个词的不同之处在于后缀上，“governance”意思是“The governance of a country is the way in which it is governed”，也即（国家的）统治方式、管理方法；“government”的“The government of a country is the group of people who are responsible for governing it”以及“Government consists of the activities，methods，and principles involved in governing a country or other political unit”，也即政府、内阁或者（国家等的）治理、管理、执政。也就是说“governance”更关注于方法层面上，而“government”更关注于政府本身的规范性活动以及组织本身。从希克斯整体性治理的三本著作的梳理可以发现，希克斯整体性治理从关于政府本身的组织构建（提出了未来政府组织的四种组织形态）以及政府组织间的合作转向从三个不同层面对整体性治理的四个关键的活动（政策、管制、服务提供和监督）进行论述。因此，基于以上英文释义以及希克斯的理论，笔者认为：整体性治理与整体性政府存在着真包含关系，及后者是前者的一部分，即整体性政府∈整体性治理，因而，整体性政府可以看作是整体性治理，两者的区别在于整体性治理不再以政府作为唯一的主体。除此之外，在澳大利亚等其他国家的实践中，其所提倡的观点与整体性政府趋同，因而国内学界翻译中也将其等同于希克斯所提出的“Holistic government”，其代表性的其他英文名称有“Whole of government”以及“The Connecting Government”。

二、整体性治理与协同治理

整体性治理与协同治理由于其本身在理念上很多相似性，因而对于整体性治理和协同治理的使用也较为混乱。绝大部分学者将英文“Joined up Government”翻译为协同政府，有的学者则是将英文“Jointed up Government”或者“Joint up Government”翻译为协同政府，还有一部分学者对于协同政府的概念不是源自于英文文献，而是自中文翻译过来的，比较具有代表性的有“Collaborative Government”以及“Synergetic Government”。以上的各种英文表达可以分为两种，第一种是认为协同政府来源于国外并在国外得到实践，只是在英文的翻译表述上各有不同，这包括了前面三种翻译，①同时国内部分学者基于希克斯整体性治理是在对英国“Joined up Government”的实践总结之中得出的这一理论背景，认为整体性政府与协同政府是同一个概念。而第二种则是认为协同政府理论是国内结合协同理论思想而产生的一种本土化的产物。虽然后面一种分类是在前面所提的理论基础上有着一定意义上发展，对于理论有一定的诞生，但其上更多的是一种汉语语境下的字面意义的不同。基于以上考虑，本文所选取的协同治理的相关理论也是基于“Jointed up Government”或者“Joint up Government”二者得出的，也即是以英国为代表的政府的实践。

对于整体性治理与协同治理的区别，希克斯通过目标与手段之间的关系对两者进行了区分，认为整体性政府是目标和手段相互增强，而协同型政府的目标和组织关系不冲突亦不相互增强，协同型政府（ joined-up）问的问题是“我们能够一起做什么？”而整体性政府问的问题则是“需要谁参与，并在什么基础上来取得我们在这里真正想取得的东西。”

综上，笔者认为整体性治理是对于协同治理的深化和发展，整体性治理与协同治理两者都追求在治理过程中的参与主体之间的协调与合作，这是两者的共性，也是易于将整体性治理和协同治理混淆的原因。但协同治理参与主体在治理过程中自发性和自组织性更强，也即协同治理具有很强的内生性，而相比之下整体性治理的外生性更强一些，其更多的是依靠的整合之后的协调机制或者组织去推动；而且整体性治理相比协同治理而言，其在治理过程中的治理结构更趋于稳定性和常态化，并且在治理活动过程中更加有序。同时相比于协同治理，整体性治理的问责困境相对较小一些。

三、整体性治理与网络治理

信息技术的发展极大地推进了公共行政理论的发展，其独有的技术特点使得一些理论在现实中的操作成为可能，其最大的贡献就是网络化组织结构的诞生以及管理扁平化的组织理念。网络治理以信息技术的发展为其核心理念而发展起来，最早由斯蒂芬·戈德史密斯以及威廉·D.埃格斯在《网络化治理》一书中提出，网络治理和整体性治理皆受益于信息技术的时代大背景以及跨部门合作扁平化治理结构的影响，两者组织结构都趋向于“网”状结构，注重纵向和横向的协调的同时强调公私合作。①两者虽然在组织结构上具有某种相似性，但存在着一定的差异，虽然整体性治理的组织结构中有着网络化组织的某些特征，但与此同时，整体性治理更强调组织的整合，也即是对于网络化组织不仅要从横向去协调，还要从纵向去整合，带有一定意义上的网络化组织基础上的等级制的特征，并且其纵向意义更强于横向意义。同时，整体性治理从其实践基础（英澳等国）来看，其所解决的还有中央政府的一个“空心化”问题，结合整体性治理的相关思想，整体性治理在组织逻辑上，更多的是偏向于在强调公私合作的基础上对于等级制的强调，促使政府在治理上的主体的回归；而网络治理则更多的是强调在政府越来越依赖于其他部门实现其公共职能的今天，如何为一个扁平化的政府构建一个合适的管理模式，也即是说，网络治理的讨论基础即是政府等级制已经趋于解体，与网络化组织成为时代潮流一样，政府也已经成为扁平化的政府，因而，在斯蒂芬书中提到，网络化治理所要应对的两个挑战一是在保有网络治理创造的公共价值的同时，更多的保证“大众公共目标不会受到践踏，保证私人的参与是适当的”。二是不要尝试用一种传统的等级控制去管理一个扁平化的政府。

因而，整体性治理与网络治理虽然都主动横向和纵向的整合，都一定程度依赖于“网”状组织，但两者并不是同一概念。两者除了各自的理论基础不一样之外，其最大的不同在于整体性治理更加强调协调基础上政府的回归，更加注重整合，更多地以政府作为其治理的主体；而网络治理则是基于扁平化政府的考虑，注重治理的多主体参与，更多的是希冀政府在扁平化政府的前提下思考如何构建网络以适应公私界限已经很模糊的治理现状。也即是说整体性治理侧重的是政府为主的整体，而网络治理强调的则是政府以及其他社会部门在内部分之间的合作。同时需要指出的是，两者的差别并不如想象中那么大，相反，作为治理时代比较具有代表性的两种理论，两者在回应公民需求这一点上具有共通性，只是在实现方式上存在一些差异。

四、总结

整体性治理作为20世纪90年代兴起的一种公共行政理论，其与同时代的其他理论存在着相互促进相互借鉴，特别是在利用信息化时代的相关技术方面，各理论在实际操作上基本上都达成了利用共识。治理时代的各种公共行政理论，虽然存在着理论上的差别，但就其实际目标而言，都是探讨政府如何在多变的时代环境下应对政府在治理过程中的问题，以期实现政府善治的目标以及自民主政府建立以来的政府公利价值，因而，我们在现实实践中，应更多地考虑如何扬长避短。而相比于网络治理，基于中国目前的实际情况，政府探讨更多的是如何去整合自身的“碎片化”困境以实现为人民服务的执政目标，当然这并不是对于其他理论的否定，而是同一时期在不同的目标之间选择的权重问题。

参考文献：

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（责任编辑：田 苗）